第五章 歐美的地方政府組織
壹、地方政府的範圍
一、地方政府的範圍
在民主政治下，政府乃是國家統治團體所設的機關，用以表達、實現人民意思之總體。地方政府乃國家特定區域內的統治機關，為了統治權的行使，自然也應該設有表達並實現人民意思和願望的機關。所以地方政府，應包括表達民意的意思機關-地方立法機關，及實現人民願望的執行機關-地方行政機關。
二、地方政府的組織型態
◎考題
◎試說明權力合一權力分立地方政府的區別。
◎各國地方政府組織型態可分為那幾種？我國係屬於那一種類型（我國：權力分立）？請分別申論之，並請略述其他類型在臺灣適用的可行性。
各國因歷史背景不同，政治及社會環境各異，政府制度各殊，因此地方政府的組織也不太一樣。但如就立法與行政的關係而言，或就權力是否集中而言，各國地方政府組織，約可分為兩種不同型態，一者為權力一元制，另一為權力分立制。
(一)權力一元制（權力合一）
1.意義：乃地方政府權力集中於地方議會，又稱為議會集權制、權力集中制、權力匯一制。採行此制的國家認為，地方議會就是地方政府，或至少也是地方政府的最高權力機關。
2.型態：權力一元制下的地方政府，有兩種不同的型態
(1)機關單一制：這種制度乃是以地方議會為地方團體的唯一統治機關，亦即地方議會就是地方政府，凡立法、行政等一切權限，皆集中於此一機關行使。此制為英國所採用，美國的市委員制也屬此一型態。
(2)機關分立制：這種制度乃是以地方議會為地方團體的最高統治機關，不過其所議決的事項，應專設機關執行，並對議會負責。採行此制的國家認為，地方議會為地方意思機關，然執行需要責任與力量集中，因此必須設置獨立的機關及負責的首長主持之。美國的市經理制即屬此一型態。
(二)權力分立制
1.意義：所謂權力分立制，乃地方政府之權力分屬於地方議會與地方行政機關，即設置議會負立法之責，設置行政機關負執行之責。由於立法機關與行政機關分別設置，各獨立行使職權，故又稱機關對立制。
2.採行此制的國家認為，地方議會應以立法事務為限，不宜同時掌管行政事務，所以行政機關脫離議會而獨立行使職權，
並由人民直接選舉，而與議會立於平等地位，各司其事，並分別對選民負責。美國的市長制即屬此一型態。
貳、歐美地方議會--英國地方議會
(一)體制
英國地方政府係採權力一元制之國家，各級地方議會為各該地方之唯一統治機關，沒有與地方議會相抗衡的地方行政機關存在，換言之，在英國，其地方議會為立法機關，亦為行政機關。
(二)組織(以縣議會為例)
1.主席、副主席：主席副主席係由縣議員選舉產生，任期一年，每年改選一次，但得連任。當選主席者，不以現任縣議員為限，外界人士而具有縣議員候選資格者，亦得當選。
2.委員會：縣議會是一個合議制機關，由於會議不可能天天舉行，因此行政事務是由議會的各委員會處理。英國地方議會的委員會可分為得設委員會與法定委員會兩種：
(1)得設委員會：乃是依據各法規中的「任意條款」規定而設立，議會是否設置此類委員會，由議會自行決定。
(2)法定委員會：法定委員會係由中央法律規定必須設置的某種委員會，以處理某項法定事務，因此這種委員會又稱為必設委員會。法定委員會中又有常任委員會與特別委員會之分
a常任委員會，指經成存在以處理政務者
b特別委員會，乃為適應特別業務之需要，或為研究特種問題而設。當任務終了時，即予結束，非經成存在。
c此外，還有一種聯合委員會，其職掌不限於一縣，而與參加聯合委員會的機關均有關係。
3.英國的地方議會的委員會與一般國家議會委員會的不同
◎考題
◎英國的縣採用委員會，其執行機關為縣議會下各委員會，請問各委員會與一般地方議會所設之委員會有何不同？
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一般國家議會委員會 |
英國的地方議會的委員會 |
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多為審查議案或調查某事項而設，其任務以審查或調查完後，向議會提出報告為範圍。
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1.議會對委員會所授與的權力，固有以審查研究及提出報告為限者，但更常有對委員會授予行政權者。這種委員會，對於其所主管的事項，得自行直接處理，僅於議會所定的相當期間，向議會提出行政報告。 2.英國委員會之所以有行政權，乃因議會非經常集會，而除議會外，又別無行政機關之存在。 3.英國地方議會的委員會，不但有行政權，且某些事項，非經委員會審查並報告後，議會對這些事項不能逕行處理。 |
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組成分子多以議員為限 |
除以議員為主要構成員外，有些委員會更容納非議員的外界人員參加。
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法國的地方議會(選)
(一)地方分權法
1.1982 前，只有省、縣市2 級，雖另有郡、區的設置，但郡實際上只是省的分支，區則為軍事、司法與選舉的區域而已，只是國家的行政區域，非地方政府、自治單位，因此無地方議會之設置。
2.1982 後，法國國會通過「地方分權法」，法國將地方政府分為行政區(大區)-省-縣市三級，此三級皆有地方政府及地方自治團體的地位。即在省之上增設行政區一級。
(二)改革前後
1.增設行政區
2.廢除省長制，改設共和國專員，將原省長的行政權移轉給省議會議長，使省議會具有實權，真正影響省政，地方自治權大為增加。
叁、美國的地方行政機關
州的行政機關
(一)組成：州之行政機關為州政府，州政府由州長、副州長及州各行政機關組成。
(二)州長
1.任期以四年一任者居多
2.其職權分立法、司法及行政三方面
(1)立法權
a召集州議會舉行特別會議討論法案。
b向議會提諮文。
c法案之簽署及發布權。
(2).司法權為赦免權，但視州憲法賦予權限範圍而不同。
(3) 行政權，包括人事任免權、行政領導權、軍事權（得調動國民兵）
(二)副州長：為州議會參議院的議長
(三)州政府的行政機關主要有州務卿、檢察長、司庫官、審計官。
美國縣的體制vs 我國縣的體制
◎考題
◎試說明美國縣之體制，並與我國縣制之比較有何區別？
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美國縣的體制 |
我國縣的體制 |
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體制上而言縣政委員會
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美國縣政委員會是一縣的主要統治機關其名稱至為分歧，而組成員，有由州議會派任者，但大部分仍由選民選舉產生，有一定之任期。縣政委員會為一綜合性機關，具立法、行政及司法權。 |
我國縣的統治機關為縣政府，名稱上相當統一，而縣政府的職權乃以行政權為核心。 |
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特別委員會
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有些縣常為某種特殊事務如衛生事業、社會福利等而組成各種特別委員會，這些委員會有些由縣政委員會所指揮者，亦有許多完全脫離縣政委員會而獨立。 |
.我國未有獨立於縣政府以外之委員會的存在. |
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獨立行政人員
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美國各縣除有獨立於縣政委員會的特別委員會外，還有許多獨立於縣政委員會之行政人員，如縣秘書、財政官員、督學、工程師等。有些是民選有些是派任。 |
我國無論中央或地方公務人員，均受同一法制之規範，亦無獨立於縣政府以外之公務員。 |
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司法人員
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美國各縣，有各種法院之設，這些法院在司法體系上雖屬州法院的體系，但其中有許多司法人員與縣有著密切的關係，可視為縣官員。 |
我國司法權屬中央立法並執行的事項，其司法人員亦非縣的官員，與美國不同。 |
(一)縣政委員會
1.美國縣政委員會是一縣的主要統治機關，其名稱至為分歧，而組成員，有由州議會派任者，但大部分仍由選民選舉產生，有一定之任期。縣政委員會為一綜合性機關，具立法、行政及司法權。
2.我國縣的統治機關為縣政府，名稱上相當統一，而縣政府的職權乃以行政權為核心。
(二)特別委員會
1.有些縣常為某種特殊事務如衛生事業、社會福利等而組成各種特別委員會，這些委員會有些由縣政委員會所指揮者，亦有許多完全脫離縣政委員會而獨立。
2.我國未有獨立於縣政府以外之委員會的存在.
(三)獨立行政人員
1.美國各縣除有獨立於縣政委員會的特別委員會外，還有許多獨立於縣政委員會之行政人員，如縣秘書、財政官員、督學、工程師等。有些是民選有些是派任。
2.我國無論中央或地方公務人員，均受同一法制之規範，亦無獨立於縣政府以外之公務員。
(四)司法人員
1.美國各縣，有各種法院之設，這些法院在司法體系上雖屬州法院的體系，但其中有許多司法人員與縣有著密切的關係，可視為縣官員。
2.我國的司法權屬中央立法並執行的事項，其司法人員亦非縣的官員，與美國不同。
美國市的體制
美國為聯邦治國家，其地方制度較為分歧，而州對市的授權又有不同方式(市憲章制--普通憲章制、特別憲章制、分類憲章制、選擇憲章制、自治憲章制)，形成市制多樣化。大體而言，美國各市政府的組織體制，可分為四種：
(一)市長制
1.組織：市長制在美國甚為普遍，與我國市制頗為相似。一市的主要統治機關為民選議會與民選市長，市議會為地方立法或決策機關，多採一院制，其職權各市不一，大致上有立法權、財政權、行政監督權、準司法權等。而其市長又可分為實權市長與弱權市長：
(1)實權市長制：市的一般大權，例如預算之編制、官員之任免、否決權的運用等，皆掌握在市長手中，市議會對於市行政事宜不得任意干涉。
(2)弱權市長：市的一般大權，皆掌握在市議會或分散於各市政官員中。
2.特徵：市長制的特徵，在於市長與市議會是處於對立與平等的地位，各有職權卻又彼此牽制，由於此原因，使政府的力量不足、行動遲緩，難有有效為民服務，對於緊急情況，尤難應付。
(二)委員制
1.組織：委員制的組織，立法與行政大權皆集中於民選委員會手中，委員人數一般為5 人，每一委員都是由全市選舉產生而非分區選舉，蓋每一委員都視為全市代表而非區域代表，是以各委員的權力平等，分別充任一部門的行政首長，但職權之行使乃集體為之。
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優點 |
缺點 |
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1.組織簡單，權力集中 2.運用靈活，行動迅速 3.不會發生市長制下相互牽制的弊病，提升行政效率 |
1.缺少行政上的領導，違背專家政治原則。 2.集體領導共同負責的結果，實際上往往形成無人領導，無人負責的情況
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(三)經理制
1.組織：這一制度乃仿照工商企業界的科學管理精神而設計。著重在行政上專門性，同時將全部行政責任課之於市經理。因此在採經理制的市中，亦必有市議會之設。市議會是由民選的市議員所組成，其主要任務是決定政策、制定法規、選任市經理。市經理所執行的，是行政上事務，乃按照市議會的指示辦理，因此他不必對選民負責。不但如此，在市經理制下，通常還有一位由議會所選出的市長，只是這位市長僅是市府名義上的首長，為一市禮儀上的代表，並為市議會開會時的主席，無實際上的權力。由此可見，經理制是一種權能區分的制度，議會有權以決定政策，經理有能以執行政策，與國父的理想頗為吻合。
2.優點：經理制在美國市制中，不失為一種良好的制度，市議會掌有決策大權，市經理負有執行重任。這種權能區分的制度，很容易使事有依歸，責無旁貸，讓選民易於辨認。市經理的選任，既然唯才是問，當然易使市政步入專家政治之途，發揮專業化的精神，增加行政上的效率。
3.缺點：在經理制下，缺少一個政治領袖。雖有市長之設，但這位市長實際上是一個虛位首長，沒有實權，故不能視為該市之政治領袖。其次，市政大權都集中於市議會之手，而沒有人可以與之相抗衡，易造成議會專擅
(四)市長經理制
又稱市長行政官制，是一種實權市長制與經理制的結合。即在實權市長制的市長下，設一由市長任命與市經理相似的的市行政長，協助市長處理一般行政管理工作。
1.由於市行政長由市長任命，因此對市長負責，而不對市議會或選民負責，同時，其被市長任命是由於他的行政能力，而非政治因素，因此可表現他的專業與專長。
2.在市長經理至下，既可有政治領袖，又有行政專家，是一種兼具市長制與經理制之長的制度。
美國市制之特色
1.市在州以下的各地方政府中居於最重要地位。
2.州對市的授權，及富彈性，能適合各地需要。
3.各市享有高度自治權。
4.各市市制有著極大的分歧性。
5.美國各市富有積極的改革精神。
