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名稱：地方政府與政治

　　　　　　　　　　　第一章地方政府與地方自治

壹、地方自治的意義與本質

一、地方自治的基本概念

（一）地方自治詞語之來源：譯自於英國的Local Self-government。

（二）地方自治為一種政治制度：

１、地方自治為一制度設計，現代民主國家，幾乎均有地方自治的制度設計。政治制度與一國政治環境、社會文化、經濟背景有密切關係，因此地方自治的意義，各國定義不一。

２、水平式權力分立之缺失：近代民主國家，為防止專制獨裁政體的復活，藉由國家基本組織的分立，及立法權、行政權、司法權之權力分立，使國家權力行使時得為相互調節與控制。此種水平式之權力分立，雖有助於防止權力過度集中某一國家機關或個人手中，但卻無法遏止中央集權，造成地方自治團體或居民權利及需要受到漠視。

３、垂直的權力分立：為了填補權力分立原則之漏洞，遂有垂直的權力分立出現。中央地方的關係應有別於傳統，以民主國、法治國原則為依據，再建彼此關係。一方面經民主化的要求，使人民有權參與與自己密切相關之地方事務，並有自我形成與決定地方事務的自治權利；另一方面，地方自治團體與上級監督機關，藉由監督與制衡，形成垂直式權力分立。

４、結論：因此今日立憲國家的意義應轉變為具水平式與垂直式權力分配的綜合體，政府的權力分配，除水平的功能分配(行政、立法、司法)，尚有垂直的中央和地方權力分配。

二、地方自治的意義與要素

(一)意義：地方自治乃國家特定區域內的人民，基於國家授權或依國家法令，在國家監督下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共事務的一種政治制度，也是一種地方民主制度。

(二)要素：團體自治、住民自治

1.團體自治：在性質上屬於法律意義的自治。

(1)組成公法人團體：地方自治是團體自治，以一定地域組成公法人團體，即地方自治團體，地方上公共事務由團體內之機關自行處理，國家或其他權力均不得任意加以侵害、干涉，性質上屬法律意義的自治。

(2)獨立法人格：地方自治團體具獨立法人格，得享受權利、負擔義務。

(3)行政主體：地方自治團體係行政主體，具一定職權且得設置機關行使，以實現行政上任務之組織體。由國家賦予自治權限，具有自治組織、行政、立法、財政權。

2.住民自治：在性質上屬於政治意義的自治。

地方之住民，依其自主的意思處理地方上行政事務，基於合意，以民主方式組織團體。性質上屬政治意義的自治。

3.結論

團體自治與住民自治，由於各國政治社會背景不一而各有偏重，英美法系國家偏重住民自治，大陸法系國家則以團體自治為主。就地方自治機能而言，二者相輔相成應同時兼備，若有團體自治無住民自治，雖可避免外部壓迫，但內部壓迫亦可能有，若有住民自治無團體自治，則自治權將無所依附。故當代論及地方自治意涵，莫不兼含團體自治與住民自治。

三、地方自治本質／／權限來源

地方自治之權限與本質，自何而來？自治權之界限及限制為何？易言之，地方自治權之本質上為何？學說有下述四點：固有權說、承認說、制度保障說、人民主權說之爭議；試分析之：

(一)固有權說

此說源自法國，認為地方團體的自治權，係固有之權利，與個人權利之天賦一般，地方團體的存在較統一國家以前既已存在，故憲法與法律對地方自治權僅有確認的意義，並無創設之效果。主要在保障地方自治權，避免國家對地方自治之干預。

(二)承認說

此說認為地方自治團體的法人格，係由國家所承認，地方自治團體內涵之地方立法權、人事權、組織權、財政權，均在國家承認下才有存在餘地。自治權為國家所賦予，非固有之存在。此說對地方自治團體全縣之保障十分薄弱。

(三)制度保障說

1.卡爾‧史密特根據德國威瑪憲法創造了制度保障說並成為德日通說。地方自治是由國家的憲律所保障，任何否定地方自治本質內容之法律，均是違反國家憲法。

2.此說認為，「制度」是指「被形成、被加以保障，而有公法性格的制度」，而地方自治是被憲法所保障的制度，以避免被法律或行政命令所破壞。

3.實務見解

釋字第498號 地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。

釋字第550號 地方自治團體受憲法制度保障。

(四)人民主權說

國家與地方自治團體之存，均以保障人權為終極目標，以個人為中心，導出地方優越的原則,中央與地方的權限劃分，依「地方優先，國家補充」之原則，採同心圓之處理方式，只要狹域自治團體所能處理的事務，即不應分配予較廣域之自治團體或國家，

五、地方自治之缺點及補救

六、地方派系對地方自治之影響

(一)、臺灣的地方政治，曾有學者（紀俊臣教授）指為：

1.民意代表素質低落。

2.政商結合、商人政治與金錢政治（賄選文化）。

3.地方派系的轉型與重組。

4.黑道政治（暴力政治）。

5.截斷式政治文化（過渡型政治文化）

6.社會運動與政黨政治的開展。

（二）臺灣的地方政治生態雖未必如上述，但就地方府會關係的欠缺理性，致議事不彰、預算案拖延不決、工程官商勾結等情形，府會關係之惡質化或非民主化、泛政治化，卻是不爭之事實。

１．政治對立而非政壇政治對立：臺灣地方政治重要特質之一，即是政黨政治不明顯，政黨政治常被派系政治或派閥政治所取代，以致府會間存在矛盾，而此矛盾竟是政治代或是泛政治化之對立；為制衡而制衡，為反對而反對，無政黨間之監督性意義，導致監督之正面作用金益減弱，而阻礙政治建設的對峙局面，日益明顯。

２．利益取向而非公共利益取向：府會間之對立關係，常有利益的糾葛，議會政治係在確保公利之保障和維護，但臺灣之地方政治生態，已顯著扭曲公利之政治價，以公器遂一己之私，府會間不和諧，不是執政者一意孤行，而是議員之建設配額不足，所產生之利益反射。　

３．派系主導而非政團派系主導：臺灣的政治生態受制於派系，可謂之基於山頭林立所組成之英雄主義式派系，此種派系對立的議會結構中，其議事效能不彰，乃是派系利益分贓不均之結果，派系下的政治社會，不講議事效率，而是重視利益之奪取和分配。

貳、地方政府的意義

一、地方政府的意義：地方政府者，乃在國家特定區域內，依憲法或中央法令之規定，自行處理局部性事務，而無主權之地方統治機關。

地方政府的意義：

(一) 地方政府是一個區域性的機關，並以特定區域為範圍。

(二) 地方政府為國家統治機關的一種。

(三) 地方政府是國家特定區域內之統治機關，權力來源為憲法、中央法令。

(四) 地方政府是國家特定區域內之統治機關，所掌管事務為局部性非全國性。

(五) 地方政府無主權：地方政府僅能管理局部性事務，且須受中央法令的管轄和限制，其權力不是無限制的，故無主權的擁有。

二、地方政府之功能

(一)減輕中央政府負擔-分層負擔。

(二)適應地方特殊環境-適應地方特殊環境。

(三)奠定建國基礎-地方自治健全為民權、民生主義實現的基礎。國父曾言：「地方自治者，國之礎石，礎不堅，則國不固。」

(四)保障人民權益-地方政府辦理事項均與地方人民息息相關。

(五)促進民主實現-民主與自治為一體兩面，推行自治制度，即促進民主政治。

(六)培養民主政治人才- 地方政府促進人民行使參政權，無形中完成政治教育，而被人民選出的公職人員，亦可在地方政府中鍛鍊學習，獲得從政經驗，為培養政治人才方法之一種。

(七)發展地方經濟，解決民生問題-地方政府負有經濟上任務及解決人民民生問題之責任，觀諸憲法§110，縣之實業、財產、農林漁牧之事項，乃以經濟事業為主要部分，因此發展地方經濟，解決民生問題，實為地方政府之主要任務。

補充資料：憲法

第 110 條  （縣立法並執行事項）

Ⅰ左列事項，由縣立法並執行之：

一　縣教育、衛生、實業及交通。

二　縣財產之經營及處分。

三　縣公營事業。

四　縣合作事業。

五　縣農林、水利、漁牧及工程。

六　縣財政及縣稅。

七　縣債。

八　縣銀行。

九　縣警衛之實施。

十　縣慈善及公益事項。

十一　其他依國家法律及省自治法賦予之事項。

Ⅱ前項各款，有涉及二縣以上者，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦理。

三、直接自治、間接自治之意義及其優缺點

叁、聯邦國與單一國地方制度之岐異

聯邦國與單一國地方制度之岐異

世界各民主國家可分為「聯邦國體」如美、德、瑞士，與「單一國體」如英、法、台。不同的政府體制，連帶地方政府所擁有的權力亦有所差異。

(一)聯邦國

1.聯邦國之成立，常先有地方(邦州省)，而後產生聯邦，故於國家政府體制建構，特別重視地方固有的政治地位與政治權利保障，不同的聯邦國政府雖具有不同的制度特色，但地方政府皆享有較大且受保障的地位權利。其共同特色如下：

(1)聯邦與邦州省關係是對等而平行的，除主權由國家獨享外，其他權利皆相等。

(2)邦州省具有受憲法保障的獨立的地位，聯邦政府不得任意侵犯。

(3)任何對邦州省的限制都明確規範在憲法當中，除非修憲，聯邦政府不得加以變動。

2.聯邦國體制中，地方政府的權力是固有的，基於地方本身需求而行使，且中央與地方地位對等而無所謂主導問題，因此在聯邦制中的邦州省在性質中可說是「不具主權的國家」。

(二)單一國

1.相對於聯邦國，單一國制國家強調國家主權與統治權是唯一不可分割的，並由代表全體國民的中央政府所獨有。地方政府雖具有法定地位，且受法律保障，但其來源非固有，也非與中央對等，而是中央政府依法所授與的。在此在政府體制下，地方政府權限基礎的界定，自與聯邦國體制不同。不同單一國政府權利的共同性如下：

(1)中央政府基於行使國家主權的地位，對全國公共事務均有最終決定權。

(2)地方政府雖具有法定權利，但此權利乃由中央授權，亦受前項中央最終決定權之限制。

(3)地方與中央的權限區隔在於行政權的分工，而非政治權力的分享。

(4)地方政府權限範圍大小、功能角色皆取決於中央政府的考量，而可能在不同時期有不同表現。

2.從單一國制的地方權利內容，可發現其雖基於國家授權，亦有法律保障，但實際上則是與中央政府間形成一完整的分工或指揮監督體系，即便地方政府具有獨立地位，但運作上仍有賴於中央的主導與決定。

肆、我國憲法體制下之地方自治

一、憲法本文之地方自治

（一）地方自治之主要區域為省（市）、縣（市）：憲法第十一章地方制度所指之地方，係包括各省（市）、縣（市）及蒙古各盟旗及西藏等地方在內。

（二）地方自治之立法機關為省、縣、市議會：憲法規定省、縣分別設置省、縣議會，行使省、縣議會之立法權，省、縣議會議員，由省、縣民分別選舉之。

（三）地方自治之行政機關為省、縣、市政府：憲法規定省、縣分別設置省、縣政府，省、縣長分別由省、縣民選舉之。

（四）地方自治職權之規範為均權制度：中央與地方權限之劃分，採均權制度。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地制宜之性質者，劃歸地方，不偏於中央集權或地方分權。

（五）地方自治之基本法律為省縣自治通則：依憲法規定，省、縣自治通則，應由中央立法並執行之或交由省、縣執行之，省、縣得分別召集省、縣民代表大會，依據省縣自治通則，制定省自治法及縣自治法，所以地方自治之基本法律為省縣自治通則（省縣自治法）。

二、憲法增修條文之地方自治

憲法增修條文第九條規定：

（一）省縣地方制度，應包括下列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：

一、省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命之。

二、省設省諮議會，置省諮議會議員若干人，由行政院院長提請總統任命之。

三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。

四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。

五、縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。

六、中央與省、縣之關係。

七、省承行政院之命，監督縣自治事項。

（二）台灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。

三、地方制度法之地方自治

（一）地方制度法用詞之定義如下：第 2 條  （用詞定義）

本法用詞之定義如下：

１、地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。

２、自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。

３、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。

４、核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。

５、備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。

６、去職：指依公務員懲戒法規定受撤職之懲戒處分、依公職人員選舉罷免法規定被罷免或依本法規定被解除職權或職務者。

補充資料:地方制度法第2條所規範之對象不是只有縣(市)，還包括了鄉(鎮、市)，鄉（鎮、市）的上級政府除了中央還有縣，故使用「上級法規」而不用「中央法規」。對於鄉（鎮、市）而言，所謂上級法規包括中央和縣的法規。對於縣（市）而言，上級法規「目前」只有中央法規（因為省已經虛級化）。而此處所謂法規廣泛包括法律及命令。參閱中央法規標準法第2、3條之規定，凡是規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則等都屬命令，法律的名稱則有法、律、條例、通則等。

（二）地方行政、立法機關：（地方制度法第５條）

第 5 條  （地方立法及行政機關）

Ⅰ省設省政府、省諮議會。

Ⅱ直轄市設直轄市議會、直轄市政府；縣 (市) 設縣 (市) 議會、縣 (市)政府；鄉 (鎮、市) 設鄉 (鎮、市) 民代表會、鄉 (鎮、市) 公所，分別為直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 之立法機關及行政機關。

Ⅲ直轄市、市之區設區公所。

Ⅳ村 (里) 設村 (里) 辦公處。

（三）地方區域之名稱（地方制度法第６條）

第 6 條  （地方名稱之沿用及變更）

Ⅰ省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）、區及村（里）名稱，依原有之名稱。

Ⅱ前項名稱之變更，依下列規定辦理之：

一、省：由內政部報行政院核定。

二、直轄市：由直轄市政府提請直轄市議會通過，報行政院核定。

三、縣（市）：由縣（市）政府提請縣（市）議會通過，由內政部轉報行政院核定。

四、鄉（鎮、市）及村（里）：由鄉（鎮、市）公所提請鄉（鎮、市）民代表會通過，報縣政府核定。

五、直轄市、市之區、里：由各該市政府提請市議會通過後辦理。

Ⅲ鄉（鎮）符合第四條第四項規定，改制為縣轄市者，準用前項之規定。

縣議會及縣民代表大會之區別：

一、  地位性質不同：

（一）縣民代表大會：並非立法機關，　而是代表縣民行使政權之機關。

（二）縣議會：是地方自治團體之立法機關，代表縣民行使治權機關。

二、  職權不同：

（一）縣民代表大會：只有唯一政治任務即制訂縣自治法。

（二）縣議會：為立法機關，所有規章，財政決策的事項由縣議會行使之。

三、  設置不同：

（一）縣民代表大會：制訂縣自治法後，應即解散為非常設機關。

（二）縣議會：為地方自治之立法機關，為常設之機關。

伍、臺灣省、臺北市、高雄市─法制

陸、地方自治及地方治理相關理論

包含: 都會治理、全局治理、區域治理、地方治理、多層次治理、

一、都會治理：所謂都會治理是透過治理方式來處理都會事務，具體的措施則在於建構都會治理機制，以回應國家與地方對都會價值與需求，故當治理概念用予處理公共事務係以都會社群之事務為主時，即謂之都會治理。

都會治理是在沒有都會政府的情況下產生，而都會治理在一個為數眾多的小型城市體高度分殊的區域中是有效的，而這現象在某種程度可與「新區域主義」相連結，蓋新區域主義主張都會區能夠創設一個非單一主導型都會政府的都會治理結構。

（一）都市治理之特質：

1. 1.   高度的公民參與。
2. 2.   減低敵對政治性，轉而形成共識性的政治。
3. 3.   強烈的代表性。
4. 4.   建立公共企業家精神。
5. 5.   營造社群差異化。
6. 6.   強調課責性，以擴展個人在自我治理的能力。

（三）都會治理理論模式：

1. 1.   傳統改革主義：在都會囼理體制上，傳統改革主義觀點具體呈現在三種結構性的政府改革：（１）市縣合併（２）兼併（３）聯盟制。
2. 2.   公共選擇理論：在都會治理體制上提供公民或消費者有更多選擇以處理轄內共同事務，這些體制的選擇及鑲嵌於地方政府間的協議，公私夥伴關係，區域聯合會及職能移轉等。
3. 3.   新區域主義：上述兩種理論均重視效率，成本，服務運送，經濟成長和社會改革等議題之爭辯。新區域主義是要在地方政府，社區組織，企業組織及非營利組織等間建立一都會區治理策略性夥伴關係。

（四）都會治理重要概念

1. 1.   都市治理應被視為是由公私利益的交融與調和的過程來了解。
2. 2.   了解地方政府組織對認識都市治理是重要的。
3. 3.   不同都市治理的制度模式闡釋不同的價值體系，規範，信念與實務，這些價值體系產生不同的城市政策選擇與結果。
4. 4.   國家政治與常規對解釋都市政治的各個面向來說是最有力的因素，如都市政治經濟，都市政治衝突以及地方動員資源的策略。

（五）都會治理理論檢視

新區域主義在都會治理上展現出五個運作屬性：治理與政府，跨部門參與與單一部門涉入，協力與協調，過程與結構，網絡與正式結構。

（六）都會區治理發展面臨的挑戰難題：

隨著現代社會都市化過程，使得鄰近之地方政府必須面對日益嚴重的區域性水源用水，交通捷運，垃圾處理，營建廢棄土清運等議題，都會區域內的地方政府必須具體強化彼此的合作互動關係以解決區域內共同的問題。並透過區域治理或都會治理建立地方政府合作機制，使地方政府間彼此相互效力，分享資源，共冋解決跨區域的問題，避免各自為政之窘境，俾能帶動整體區域的共同發展。

二、全局治理：是使政府能觀照全體，變成預防性，整合性，改變文化，重視結果導向的政府，而能跨越組織藩籬，提供人民更好的公共服務。

（一）全局治理的政府應該做到以下各項工作：

1. 1.   全觀性的預算制度。
2. 2.   以結果為核心的組織。
3. 3.   整合的資訊體系。
4. 4.   授權個案工作者。
5. 5.   結果取向的契約。
6. 6.   預防性的審視。
7. 7.   提高預防工作的地位與角色。
8. 8.   早期警告系統
9. 9.   智慧型採購。

10.文化審視（人民的態度，信仰，價值，習慣）。

11.預算應考慮確實資訊與說服力（財稅誘因要正確）。

12.跨功能性的結果評分，並提供建構全區治理政府的各項建議。

Perri et al他認為全局治理型政府應該做到：

1. 1.   政策層次的整合
2. 2.   中央政府勇於創新並擴大授權
3. 3.   審慎運用整合型預算
4. 4.   負責監督者須重塑新價值
5. 5.   中央與地方政府皆應傳播新知。
6. 6.   政府應更新資訊科技系統
7. 7.   人事行政之改革
8. 8.   政治人物要勇於處理整合工作之困難

三、區域治理：泛指區域體自我發掘問題與解決問題的能力。區域是一個範圍與等級低於國家的地理概念，也是一個包含城市與鄉村的複合體。治理則是政治行動力的行使，其中包含公權力與私權力的交互作用。兩個名詞的結合，代表一種區域內部各單元合作與競爭的關係。區域治理的主旨在於藉由中央與地方透過協商，簽訂協議和立法規範後，建立起互惠合作的夥伴關係，地方政府具有自我治理的能力，並結合區域內的民眾，企業團體和非營利組織的網絡力量，採地方公共論壇或協調會報的方式來形成區域共識，共同參與規劃及執行地區事務。區域治理包含區域政府，地方協議，策略夥伴等方式。

（一）區域治理興起的緣由與必要性：區域治理課題日益受到歐美國家以至第三世界國家的重視，主要理由有四：

1. 1.   全球資訊科技與經濟發展的變革：促使國家內部的區域層級，成為支撐國家與帶動地方競爭力的核心支炷。
2. 2.   領域問題的浮現：因為全球各區域間資訊，交通與生活網絡的編密連結，造成許多跨越權轄區的區域發展問題待解決。
3. 3.   公民意識的崛起：與各國中央集權或威權形式的崩解，地方政府自主性的提升和公民社會的興起有重大相關，而這背後又與全球政治民主的再深化，各國政府對施政效能的追求，以及全球化的衝擊等三大國際政經發展變化有關。
4. 4.   區域均衡發展的需求性：區域均衡發展的角度來看，隨著工業化與都市化的發展，產生人口的移動，進而影響國土空間的使用效能，其結果不僅造成前述的環境，空間問題，也同時造成國家資源的耗損，進而影響國家競爭力。

綜上所述，不論是籨全球資訊，經濟發展的脈絡，跨域棘手問題的興起，公民意識的抬頭，以及區域均衡發展的角度觀之，皆可看出區域治理課題在當代有重要性與必要性。再者籨理性選擇的論點來看，各個地方政府透過區域治理可以收到集體利益，選擇利益兩種效果。

（二）區域治理的特性：

1. 1.   要能使地方政府有效率。
2. 2.   且要有效用的執行服務機能。
3. 3.   應能表逹某些社區意識，亦即整個區域的人要有歸屬感。
4. 4.   要以整個區域的立場進行分析與解決規劃問題。

四、  地方治理：是一套包括正式與非正式的規則，結構，過程。它決定了個人與組織行使權力的方式，此方式除了超越一般利害關係人所作成決策的力量之外，也會影響個人或組織在地方層次上的福利。

（一）地方治理五項意涵：

1. 1.   多元利害關係人
2. 2.   包括正式與非正式的規則
3. 3.   除了新公共管理所強調的市場機制外，也重視政府原有的層級權威，以及合作的網絡關係。
4. 4.   除了目標與手段，投入與產出等因素外，也考慮社會所重視的重要程序價值，如誠實，透明，廉潔等。
5. 5.   基於政治運作傳統，考慮各利害關係人間權力互動以及促進本身利益的情境。

（二）地方治理的管理原則：地方治理是讓地方政府蛻化為具有公共企業精神的政府，學習企業管理的基本理念與作法，使地方政府體制和組織更具活力及競爭力。每個地方政府再造可透過不同的議題來策劃自己的發展網絡，而主要的共同想法均為活化公共管理，也就是產生新的經營理念，以活化參與，民營化，營造協力三P原則的重新建立；而三P的基礎就是五D：移轉，民主化，分權化，解除管制，發展；故有五D基礎工程，三P行動原則才能發動。

三P原則：活化參與，民營化，營造協力

五D：移轉，民主化，分權化，解除管制，發展

（三）地方治理的特質：

1. 1.   權力所擁有的強制性質退化
2. 2.   權威的外放與賦予
3. 3.   多樣化與分散化
4. 4.   夥伴關係，網路關係及共同參加型政府

（四）地方治理新模式能為臺灣地方自治提供的現在模式解決之道：

五、多層次治理：多層次治理係由蓋利馬克（Marks）首先採用此一意涵，其主要論述在於說明跨疆界，跨層級的一種多層次結構運作，用以探討歐盟制度改革後所面臨的結構性問題。多層次治理包含垂直與火平面向，多層次意指政府的公共政策決策在各層級行政管轄領域的互動性與相互依存性增加，治理亦指政府與非政府行政者間在各行政領域的互動性與相互依存性也越來越密集。

（一）多層次治理具有二種類型並具各有四種特徵：

1. 1.   第一類型的多層次治理之特徵：

（１）一般目的之管轄：其決策權係分散在各行政功能管轄領域。

（２）其成員都屬單一行政機關領域，例如中央政府，邦政府，區政府，地方政府等，並無跨機關或跨單位成員。

（３）管轄層級有限性：此一類型的多層次治理涵蓋管轄層級較少且單純。

（４）整體性且是持久性組織構造。

1. 2.   第二類型的多層次治理之特徵：

（１）任務為取向的管理領域。

（２）具交叉型成員。

（３）管轄層級多。

（４）制度運作彈性。

（二）傳統府際關係與多層次治理的區別：

１、  傳統府際關係：

（１）     從憲政制度所規範的權力關係來看，係屬一種層級節制的關係，也就是垂直的監督控制關係。

（２）     在傳統府際關係下，中央政府與地方政府兩者間存在著相互依賴關係，如地方政府得到中央的資金挹注，方能提供基本的公共服務，而中央政府必須仰賴地方政府政策上的配合，方能促使政策與制度上的落實，兩者間的互動呈現相互依賴關係。

２、多層次治理：

（１）多層次治理觀點並非否定政府重要性，而是主張其改變傳統垂直監督控制，主　宰命令式的運作方式，而改採激發，誘導或促成等多元方式，爭取利害關係人支持而建立合作網絡，同時也基於互惠原則來分配彼此權責。

（２）多層次治理並不是政府將業務委外處理，也非政府授權其他機關取代其功能，而是各參與者間進行權責分配，亦即地方政府與其他參與網絡者間關係依然維持整體，只不過彼此經由一定的權責重分配程序，重新定位個別角色與功能，以及接受其他參與者課責的途徑。

六、網路治理之特性：

１．網絡成員間相互依賴

２．網絡成員持續不斷互動

３．遵守遊戲規則互動

４．網絡成員保有相當自治權限。

◎☆考題：

◎請說明地方自治的意義及其構成要件，並詳述地方自治的本質理論。

１、地方自治的意義及其構成要件：

（１）地方自治就文義上言，日本學者認為是「一定的地域為基礎之自治團體（共同體），住民以自己之意思，組成機關，處理區域內之公共事務」。就其内涵而言，地方自治乃「國家特定區域內的人民，基於國家授權或依國家法令在國家之監督下，自組法人團體，以地方之人及方之財，自行處理各該區域內公共事務的一種政治制度，也是一種地方民主制度。」

（２）地方自治應包含下列要素：

團體自治：地方自治係團體自治，以一定之地域組成公法人團體（即地方自治團體），可依自己之意思，由本身機關，自行處理地方公共事務。國家或其他權利均不得任意加以侵害，干涉，在性質上屬於「法律意義的自治」。

住民自治：自治團體之構成員基於合意，以民主的方式組織團體。地方之住民，依自主意思處理地方上之行政事務，此種住民自治，在性質上屬「政治意義的自治」。

２、地方自治的本質理論：有固有權說、承認說、制度保障說、人民主權說等不同見解，我國司法實務之見解則明文採制度保障說：

1.卡爾‧史密特根據德國威瑪憲法創造了制度保障說並成為德日通說。地方自治是由國家的憲律所保障，任何否定地方自治本質內容之法律，均是違反國家憲法。

2.此說認為，「制度」是指「被形成、被加以保障，而有公法性格的制度」，而地方自治是被憲法所保障的制度，以避免被法律或行政命令所破壞。

3.實務見解

釋字第498號： 地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。

釋字第550號： 地方自治團體受憲法制度保障，萁施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用。

◎☆考題

◎試就政治、經濟、社會、文化等方面申述地方自治的功能。

地方自治之功能：試以學者管歐之見分述之：

一、  政治方面之功能：地方自治之本質，原是一種政治制度，因而其在政治方面所表現之功能，亦特別顯著，即：

（一）鞏固國權：地方自治為地方人民之結合與團結，民為邦本，本固邦寧。

（二）保障民權：地方自治由地方人民自己治理地方之公共事務，即為自治與共治。

（三）溝通地方與中央之岐見：地方自治得以地方人民集體意見，以表逹於中央，作為國家施政的參考抉擇，溝通地方與中央政治上之岐見。

（四）融合政府與人民為一體：地方自治之執行機關即地方政府，乃地方人民自己所組成，足以消除人民與政府之隔閡，而使人民與地方政府融合為一整體。

（五）實現全民政治：地方自治乃以人民直接行使選舉、罷免、創制、複決四種政權，為其完成要件，此種直接民權之行使，即所以促進民主政治，而為全民政治之實現。

二、  經濟方面：地方自治團體，不止為一政治組織，亦為一經濟組織，此乃國父於地方自治開始實行法中所明示，其表現之功能如下述：

（一）發展經濟事業

（二）調和經濟利益，逹到社會均富之境地。

（三）紓減國家對地方經濟之負荷，地方自治後財力，足以自給，則國庫即可不予補助，以為其他經濟建設之用。

三、  文化方面

（一）提高人民智識水準

（二）改進人民品質

四、  社會方面

（一）奠定社會安寧，此為地方自治之消極功能。

（二）增進人民福利，此為地方自治之積極功能。

◎☆考題

◎試說明地方自治可能之缺點，如何補救？

地方自治的缺點及補救

◎☆考題

◎地方派系對落實地方自治有何影響？試依地方政治權力分配之原理分析之。

(一)地方政治特徵

1.民代素質低落

2.政商結合、金權政治

3.黑道暴力政治

4.社會運動與政黨政治的開端

(二)地方派系對地方政治影響

台灣政治生態雖未必如上述特徵，但就地方之府會關係欠缺理性、泛政治化，造成議事不彰、預算案拖延不決、工程官商勾結等情形卻是不爭事實。其原因如下：

1.政治對立而非政黨政治對立

府會關係在學理上的機制設計應為相互監督制衡，但實際運作卻不然。由其對地方政治而言，政黨政治並不明顯，而為派系或派閥政治所取代，以致府會間存在矛盾，為制衡而制衡，為反對而反對，失去了府會監督機制設計的意義。使得政治對峙局面日益明顯。

2.利益取向而非公益取向

府會間對立關係，常有利益的糾葛，然利益有公益私利之分，原議會政治的目的係在確保公益的保障和維護，但台灣的地方政治生態，已扭曲了公共利益價值，可發現議員公然在議事廳、市政廣場，為爭取個人私利，以公器遂一己之私，其可能因建設配額不足，而杯葛、反對到底，以致府會間關係不和諧。

3.派系主導而非政治黨團主導：

台灣的政治生態受制於派系，而此派系非政黨或黨團的組合，而是超政黨之派系，可謂山頭林立組成之英雄主義派系。

此種派系對立的議會組織中，常因利益分贓不均結果造成議事效果不彰，只重視利益的奪取和分配，而不講議事效率，更遑論公共利益。

◎☆考題

◎試說明地方政府的功能為何？

依學者薄慶玖之見，地方政府或地方自治具有多方面之功能，茲將其較顯著者加以分述：

地方政府之功能

(一)減輕中央政府負擔-分層負擔。

(二)適應地方特殊環境-適應地方特殊環境。

(三)奠定建國基礎-地方自治健全為民權、民生主義實現的基礎。國父曾言：「地方自治者，國之礎石，礎不堅，則國不固。」

(四)保障人民權益-地方政府辦理事項均與地方人民息息相關。

(五)促進民主實現-民主與自治為一體兩面，推行自治制度，即促進民主政治。

(六)培養民主政治人才- 地方政府促進人民行使參政權，無形中完成政治教育，而被人民選出的公職人員，亦可在地方政府中鍛鍊學習，獲得從政經驗，為培養政治人才方法之一種。

(七)發展地方經濟，解決民生問題-地方政府負有經濟上任務及解決人民民生問題之責任，觀諸憲法§110，縣之實業、財產、農林漁牧之事項，乃以經濟事業為主要部分，因此發展地方經濟，解決民生問題，實為地方政府之主要任務。

◎何謂地方政府？其功能有那些？

一、地方政府的意義：地方政府者，乃在國家特定區域內，依憲法或中央法令之規定，自行處理局部性事務，而無主權之地方統治機關。

地方政府的意義：

(一) 地方政府是一個區域性的機關，並以特定區域為範圍。

(二) 地方政府為國家統治機關的一種。

(三) 地方政府是國家特定區域內之統治機關，權力來源為憲法、中央法令。

(四) 地方政府是國家特定區域內之統治機關，所掌管事務為局部性非全國性。

(五) 地方政府無主權：地方政府僅能管理局部性事務，且須受中央法令的管轄和限制，其權力不是無限制的，故無主權的擁有。

依學者薄慶玖之見，地方政府或地方自治具有多方面之功能，茲將其較顯著者加以分述：

地方政府之功能：

(一)減輕中央政府負擔-分層負擔。

(二)適應地方特殊環境-適應地方特殊環境。

(三)奠定建國基礎-地方自治健全為民權、民生主義實現的基礎。國父曾言：「地方自治者，國之礎石，礎不堅，則國不固。」

(四)保障人民權益-地方政府辦理事項均與地方人民息息相關。

(五)促進民主實現-民主與自治為一體兩面，推行自治制度，即促進民主政治。

(六)培養民主政治人才- 地方政府促進人民行使參政權，無形中完成政治教育，而被人民選出的公職人員，亦可在地方政府中鍛鍊學習，獲得從政經驗，為培養政治人才方法之一種。

(七)發展地方經濟，解決民生問題-地方政府負有經濟上任務及解決人民民生問題之責任，觀諸憲法§110，縣之實業、財產、農林漁牧之事項，乃以經濟事業為主要部分，因此發展地方經濟，解決民生問題，實為地方政府之主要任務。

◎對一個國家整體的有效運作而言，地方自治可發揮那些功能？試說明其內涵。

依學者管歐之見：地方自治之功能分述如下：

一、  政治方面之功能：地方自治之本質，原是一種政治制度，因而其在政治方面所表

現之功能，亦特別顯著，即：

（一）鞏固國權：地方自治為地方人民之結合與團結，民為邦本，本固邦寧。

（二）保障民權：地方自治由地方人民自己治理地方之公共事務，即為自治與共治。

（三）溝通地方與中央之岐見：地方自治得以地方人民集體意見，以表逹於中央，

作為國家施政的參考抉擇，溝通地方與中央政治上之岐見。

（四）融合政府與人民為一體：地方自治之執行機關即地方政府，乃地方人民自

己所組成，足以消除人民與政府之隔閡，而使人民與地方政府融合為一整體。

（五）實現全民政治：地方自治乃以人民直接行使選舉、罷免、創制、複決四種

政權為其完成要件，此種直接民權之行使，即所以促進民主政治，而為全民政治之實現。

二、經濟方面：地方自治團體，不止為一政治組織，亦為一經濟組織，此乃國父於地

　　方自治開始實行法中所明示，其表現之功能如下述：

（一）發展經濟事業

（二）調和經濟利益，逹到社會均富之境地。

（三）紓減國家對地方經濟之負荷，地方自治後財力，足以自給，則國庫即可不　

予補助，以為其他經濟建設之用。

三、  文化方面：提高人民智識水準，改進人民品質。

四、社會方面：奠定社會安寧，此為地方自治之消極功能；增進人民福利，此為地方

自治之積極功能。

依學者薄慶玖之見，地方政府或地方自治具有多方面之功能，茲將其較顯著者加以分述：

地方政府之功能：

(一)減輕中央政府負擔-分層負擔。

(二)適應地方特殊環境-適應地方特殊環境。

(三)奠定建國基礎-地方自治健全為民權、民生主義實現的基礎。國父曾言：「地方自治者，國之礎石，礎不堅，則國不固。」

(四)保障人民權益-地方政府辦理事項均與地方人民息息相關。

(五)促進民主實現-民主與自治為一體兩面，推行自治制度，即促進民主政治。

(六)培養民主政治人才- 地方政府促進人民行使參政權，無形中完成政治教育，而被人民選出的公職人員，亦可在地方政府中鍛鍊學習，獲得從政經驗，為培養政治人才方法之一種。

(七)發展地方經濟，解決民生問題-地方政府負有經濟上任務及解決人民民生問題之責任，觀諸憲法§110，縣之實業、財產、農林漁牧之事項，乃以經濟事業為主要部分，因此發展地方經濟，解決民生問題，實為地方政府之主要任務。

◎☆考題

◎地方制度概分為直接自治制度與間接自治制度、試述其區別及其優缺點。

直接自治、間接自治之意義及其優缺點，試分述如下：

◎☆考題

◎聯邦國與單一國在地方自治上有何不同？

◎聯邦國家與單一制國家對地方自治規範模式，有何異同？

◎精省後，直轄市與縣（市）等第一級地方自治團體，在法律地位上平行而對等，此係聯邦國或單一國之制度設計？

聯邦國與單一國地方制度之岐異

世界各民主國家可分為「聯邦國體」如美、德、瑞士，與「單一國體」如英、法、台。不同的政府體制，連帶地方政府所擁有的權力亦有所差異。

(一)聯邦國

1.聯邦國之成立，常先有地方(邦州省)，而後產生聯邦，故於國家政府體制建構時，特別重視地方固有的政治地位與政治權利保障，不同的聯邦國政府雖具有不同的制度特色，但地方政府皆享有較大且受保障的地位權利。其共同特色如下：

(1)聯邦與邦州省關係是對等而平行的，除主權由國家獨享外，其他權利皆相等。

(2)邦州省具有受憲法保障的獨立的地位，聯邦政府不得任意侵犯。

(3)任何對邦州省的限制都明確規範在憲法當中，除非修憲，聯邦政府不得加以變動。

2.聯邦國體制中，地方政府的權力是固有的，基於地方本身需求而行使，且中央與地方地位對等而無所謂主導問題，因此在聯邦制中的邦州省在性質中可說是「不具主權的國家」。

(二)單一國

1.相對於聯邦國，單一國制國家強調國家主權與統治權是唯一不可分割的，並由代表全體國民的中央政府所獨有。地方政府雖具有法定地位，且受法律保障，但其來源非固有，也非與中央對等，而是中央政府依法所授與的。在此在政府體制下，地方政府權限基礎的界定，自與聯邦國體制不同。不同單一國政府權利的共同性如下：

(1)中央政府基於行使國家主權的地位，對全國公共事務均有最終決定權。

(2)地方政府雖具有法定權利，但此權利乃由中央授權，亦受前項中央最終決定權之限制。

(3)地方與中央的權限區隔在於行政權的分工，而非政治權力的分享。

(4)地方政府權限範圍大小、功能角色皆取決於中央政府的考量，而可能在不同時期有不同表現。

2.從單一國制的地方權利內容，可發現其雖基於國家授權，亦有法律保障，但實際上則是與中央政府間形成一完整的分工或指揮監督體系，即便地方政府具有獨立地位，但運作上仍有賴於中央的主導與決定。

◎☆考題

◎試說明我國憲法增修條文對地方自治之規定為何？

憲法增修條文之地方自治

憲法增修條文第九條規定：

（一）省縣地方制度，應包括下列各款，以法律定之，不受憲法第一百零八條第一項第一款、第一百零九條、第一百十二條至第一百十五條及第一百二十二條之限制：

一、省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命之。

二、省設省諮議會，置省諮議會議員若干人，由行政院院長提請總統任命之。

三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。

四、屬於縣之立法權，由縣議會行之。

五、縣設縣政府，置縣長一人，由縣民選舉之。

六、中央與省、縣之關係。

七、省承行政院之命，監督縣自治事項。

（二）台灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定。

◎☆考題

◎縣議會及縣民代表大會之區別？

縣議會及縣民代表大會之區別，試分三項說明：

五、  地位性質不同：

（三）縣民代表大會：並非立法機關，　而是代表縣民行使政權之機關。

（四）縣議會：是地方自治團體之立法機關，代表縣民行使治權機關。

六、  職權不同：

（三）縣民代表大會：只有唯一政治任務即制訂縣自治法。

（四）縣議會：為立法機關，所有規章，財政決策的事項由縣議會行使之。

七、  設置不同：

（五）縣民代表大會：制訂縣自治法後，應即解散為非常設機關。

縣議會：為地方自治之立法機關，為常設之機關。