第二章地方自治之要素─人民
壹、地方自治團體之基本概念
一、地方自治團體之意義
(一)學理上而言
1.所謂地方自治團體，乃在國家內一定之區域，實施地方自治，由地方人民組成，具有公法上權利能力，能獨立行使權利負擔義務之公法社團。
2.地方制度法§2 地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。
3.地方制度法§14 直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。
4.我國地方自治團體，包含直轄市、縣市及鄉鎮市三類，其職責包括以自治體辦理自治事項，以及以行政體辦理上級政府委辦事項。
(二)實務見解
1.釋字467號：凡憲法上之各級地域團體，享有就自治事項制定規章並執行之權限及具有自主組織權，方得為地方自治團體性質之公法人。
2.地方自治團體為公法人之社團，係享有自主組織權及自治權限之權利能力主體。
補充資料：釋字第 467 號 解釋公布日期民國 87年10月22日
解釋爭點：86年憲法增修條文施行後，省仍屬公法人？
解釋文：中華民國八十六年七月二十一日公布之憲法增修條文第九條施行後，省為地方制度層級之地位仍未喪失，惟不再有憲法規定之自治事項，亦不具備自主組織權，自非地方自治團體性質之公法人。符合上開憲法增修條文意旨制定之各項法律，若未劃歸國家或縣市等地方自治團體之事項，而屬省之權限且得為權利義務之主體者，於此限度內，省自得具有公法人資格。
(三)地方自治團體之特性
1.地方自治團體係實施地方自治，與中央共享權力行使之主體。設有地方行政機關及地方立法機關，並在憲法法律保障範圍內，享有自主、獨立之地位。
2 有就自治事項制定規章並執行之權限。
3.具公法人地位。
地方團體基本權內容
地方自治團體乃具有公法權利能力，能獨立行使權力負擔義務之公法團體，具有自治組織權、自治行政權、自治立法權及自治財政權等基本權。
(一)自治組織權：釋字第467號地方自治團體享有就自治事項制定規章並執行之權限及具有自主組織權。故可知自治組織為地方自治團體之基本權。
(二)自治行政權、立法權：釋字第498號地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，分別綜理地方行政事務，或行使地方立法機關之職權，彼此間依法並有權責制衡關係。
(三)自治財政權：釋字第550號地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，地方負有協助之義務。明確指出自治財政權為地方自治團體之基本權。
補充資料:解釋字號釋字第 498 號 解釋公布日期民國 88年12月31日
解釋爭點地方政府人員有無赴立院委員會備詢義務？
解釋文:地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。立法院所設各種委員會，依憲法第六十七條第二項規定，雖得邀請地方自治團體行政機關有關人員到會備詢，但基於地方自治團體具有自主、獨立之地位，以及中央與地方各設有立法機關之層級體制，地方自治團體行政機關公務員，除法律明定應到會備詢者外，得衡酌到會說明之必要性，決定是否到會。於此情形，地方自治團體行政機關之公務員未到會備詢時，立法院不得因此據以為刪減或擱置中央機關對地方自治團體補助款預算之理由，以確保地方自治之有效運作，及符合憲法所定中央與地方權限劃分之均權原則。
解釋字號釋字第 550 號 解釋公布日期民國 91年10月4日
解釋爭點:健保法責地方政府補助保費之規定違憲？
解釋文:國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第一百五十五條、第一百五十七條分別定有明文。國家應推行全民健康保險，重視社會救助、福利服務、社會保險及醫療保健等社會福利工作，復為憲法增修條文第十條第五項、第八項所明定。國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。又依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現。中華民國八十三年八月九日公布、八十四年三月一日施行之全民健康保險法，係中央立法並執行之事項。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第二十七條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。
地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。關於中央與地方辦理事項之財政責任分配，憲法並無明文。財政收支劃分法第三十七條第一項第一款雖規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，全民健康保險法第二十七條即屬此種特別規定。至全民健康保險法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題。
法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。
貳、地方自治之要素
地方自治學者每將地方自治區域、人民、自治權作為地方自治團體構成的三大要素。蓋地方政府為一地域性、政治性的組織，因此除須有一定區域為其治理區域，一定權力為其權限外，還必須有人民為其組成分子或統治對象。
地方自治構成要素如下：
(一)地方自治區域
1.自治區域為實行自治的轄區或範圍，透過立法的程序，在國家的領土內，劃分一定的區域，為地方自治活動範圍。
2.地方自治區域同時亦是國家的行政區域，如我國之直轄市、縣市、鄉鎮市等為地方自治區域亦為國家之行政區域。
(二)人民
1.指居住在地方自治區域內之人民而言，通常稱為「居民」，為地方自治團體之構成分子，一方面為行使地方自治職權之主體，一方面亦為自治職權行使的客體。無人民則自治權無由發動，無人民則治自職權失其對象，無論是主體或客體，均與地方自治團體發生公法上權利義務關係。
2.地方制度法§15 中華民國國民，設籍在直轄市、縣 (市)、鄉(鎮、市)地方自治區域內者，為直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民。
3.地方制度法§16 直轄市民、縣 (市)民、鄉(鎮、市)民之權利如下：
一、對於地方公職人員有依法選舉、罷免之權。
二、對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權。
三、對於地方公共設施有使用之權。
四、對於地方教育文化、社會福利、醫療衛生事項，有依法律及自治法規享受之權。
五、對於地方政府資訊，有依法請求公開之權。
六、其他依法律及自治法規賦予之權利。
4.地方制度法§17 直轄市民、縣(市) 民、鄉(鎮、市)民之義務如下：
一、遵守自治法規之義務。
二、繳納自治稅捐之義務。
三、其他依法律及自治法規所課之義務。
(三)自治權
地方自治必須具有法定之職務與權力，以發揮其作用，此種職務與權力，即係地方職權，亦即自治權。地方自治權有四：
自治組織權、自治行政權、自治立法權及自治財政權。
1.自治組織權：釋467 地方自治團體享有就自治事項制定規章並執行之權限及具有自主組織權。故可知自治組織為地方自治團體之基本權。
2.自治行政權、立法權：釋498 地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，分別綜理地方行政事務，或行使地方立法機關之職權，彼此間依法並有權責制衡關係。
3.自治財政權：釋550 地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，地方負有協助之義務。明確指出自治財政權為地方自治團體之基本權。
参、地方居民之權利義務
(一)居民的意義、要件
1.意義
(1)凡中華民國人民，現居住於地方政府區域內者，即為該地方政府居民。
(2)地方制度法§15 中華民國國民，設籍在直轄市、縣市、鄉鎮市地方自治區域內者，為直轄市民、縣市民、鄉鎮市民。
2.要件
(1)中華民國人民：若非中華民國人民，雖居於中化民國某一地方政府區域內，亦不得稱其為居民，只能稱為僑民。
(2)現居於該地方政府區域內：必須有居住之事實，並且向當地申報戶籍。
(二)居民之權利
地方制度法§16 直轄市民、縣 (市)民、鄉(鎮、市)民之權利如下：
一、對於地方公職人員有依法選舉、罷免之權。----------公職人員選罷法
二、對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權。--------公民投票法
三、對於地方公共設施有使用之權。-----------非限當地居民方可使用
四、對於地方教育文化、社會福利、醫療衛生事項，有依法律及自治法規享受之權。-------憲法、相關法律，例如國民教育法
五、對於地方政府資訊，有依法請求公開之權。------------政府資訊公開法
六、其他依法律及自治法規賦予之權利。
(三)居民之義務
地方制度法§17 直轄市民、縣(市) 民、鄉(鎮、市)民之義務如下：
一、遵守自治法規之義務。-地制法§25 自治法規=自治條例(法規規章規約)+自治規則
二、繳納自治稅捐之義務。-----辦理自治事項須有獨立財源應付支出/憲法、法律例如財政收支劃分法、地方稅法通則、規費法等。
三、其他依法律及自治法規所課之義務。------------限制人民自由權力增加負擔應有法律保留原則適用。
倘人民不遵守自治法規或怠於履行義務，地方制度法§26 定有行政罰、行政上強制執行之辦法。
肆、公民之參政權
(一)公民的意義
公民乃具有參政權之公民，即得行使選舉、罷免、創制、複決四權之居民。
(二)公民的要件
1.積極要件
(1)須為居民：現居住於各該地方政府區域內之中華民國人民。
(2)須年滿20 歲：此年齡限制各國並不相同，此為因人民到達一定年齡心智方為成熟而有正確判斷力。
2.消極要件
(1)受褫奪公權尚未復權者：由於犯罪而褫奪一部分公法上權力的一種刑罰。
(2)受監護宣告者：民法規定，受監護宣告者之人，無行為能力，而無行為能力人所為之法律行為無效。
(三)公民與居民之區別
1.公民有年齡上限制，一定要為20 歲以上，居民則否，只要是居住在各該地方政府區域內之中華民國人民均為居民。
2.公民在自治區域內要居住4 個月以上，如不足4 個月，縱年滿20 歲亦不能取得該自治區之公民資格。居民則無此限制。
3.公民有選舉權、罷免權、創制權、複決權，居民則無。
4.公民有消極資格之限制，居民則否。
(四)公民之參政權
公民也是居民，是已居民的權利公民亦得享有，而公民專有的權利即參政權。
1. 選舉權：乃人民得依據法律，憑一己之意思，以書面或其他方法，選出各種公職人員之權能。
2. 罷免權：乃公民對於公職人員，於其任期未滿以前，得用投票方法，令其去職。
3. 創制權：公民得以法定人數之提議，提出法案，經投票直接制定法律之權。
4. 複決權：對議會所通過的法案，經公民之提議或法定機關之請求，將法案交付公民投票，決定其存廢之權。
伍、創制、複決、公民投票制度
(一)創制權
1.意義：謂公民得以法定人數之提議，提出法案，經投票直接制定法律之權。
創制：係人民依規定之程序，作成法律、自治條例之立法原則或決定國家或地方重大政策之權。
2.方法
(1)直接創制(我國採用)：所謂直接創制，即公民提出之創制案，不必先交議會，而逕付公民投票表決。
(2)間接創制：所謂間接創制，即公民提出之創制案，須先交議會審議，若經議會贊同該法案，即可成為法律，不需再舉行投票；若議會不表贊同，得提出對案或反對理由，連同公民原提案一併交付公民表決。
3.創制的形式
(1)條文創制：所謂條文創制，即公民提出之創制案，必須擬為完整之法律條文，始得提出。
(2)原則創制(我國採用)：所謂原則創制，即公民提出之創制案，不必擬為條文，僅提出重大原則，若經成立，再由議會據此原則，制為法律。
4.創制的範圍
(1)僅限於創制憲法修正案：瑞士聯邦。
(2)僅限於創制法律案：我國，西班牙。
(3)得提出普通法案及憲法修正案：德國威瑪憲法。
(4)地方公民而言，創制案應以地方立法事務為限。
(5)限制提出：多數國家禁止公民創制預算案、租稅案。
我國公民投票法則規定公民不得提起預算案、租稅案、薪俸案、人事案、投資案。
5､創制權的效力
一般來說,公民創制的法律,其效力較普通法律為高。例如美國，各州州長對於州議會通過的法律案可行使否決權，但對公民所創制的法律不得行使否決權。
公民創制的法律，議會不能任意改廢，因為議會若能任意改廢，則公民的創制權將失去意義。
(二)複決權
1.意義：對議會所通過的法案，經公民之提議或法定機關之請求，將法案交付公民投票，決定其存廢之權。
複決，係指人民依規定之程序，同意或不同意憲法、法律、自治條例及國家或地方重大政策､計畫方案之權。
2.方式
(1)強制複決：議會通過的法案，必須經由公民複決投票後始能生效者。如瑞士的憲法修改，聯邦議會依法通過後，尚須提交公民投票表決，若得到公民投票總數過半數之同意，新憲法始發生效力。強制複決固極慎重，但若每依法案都要公民投票，必將耗日費時，故各國之強行複決者，多僅限於憲法修正案或特定法案。
(2)任意複決：凡議會通過之法案，非必須經由公民複決，而於公民或法定機關請求時，始舉行投票複決。
任意複決因為尚須提出請求，始得舉行投票複決，所以又有各種不同的制度：
Ⅰ有由公民提議者：規定由公民提議者，大多有法定數額的規定：例如瑞士，公民請求複決，要有三萬人簽署。
Ⅱ政府要求複決：多係因行政機關因議會通過之法條認窒礙難行，因此提交公民投票以為公斷。
Ⅲ議會要求：議會通過之法律，由議會要求複決之情況較少，蓋如議會通過的法律，受到輿論攻擊時，可用公民投票辦法，使公民決定其存廢。
3.限制：由各國複決制度來看，對於複決權之行使，也有範圍的限制，如德國憲法禁止人民投票複決預算、租稅、薪俸。又如美國各邦，凡緊急條款不得交公民複決。
我國憲法及地方制度法有關創制、複決權之規定
(一)由人民行使之創制、複決權
１、憲法第17條規定：人民有選舉、罷免、創制及複決之權。
２、憲法第123條規定：縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權，對於縣長及其他縣自治人員，依法律行使選舉、罷免之權。
３、憲法第136條規定：創制複決兩權之行使，以法律定之。
由上揭三方面可知憲法架構下創制與複決權之行使，就人民之權利而言，必須先制定（創制複決法），始可依法律行使之。
（二）地方制度法之規定：
地方制度法第16條之規定，居民對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權。
我國公民投票制度
(一)意涵：公民以投票方法，表達人民意志，進而影響國家或地方之法案或政策之決定，以創制、複決、政策票決之直接民主途徑，取代間接間接民主之代議政治。
(二)法律依據：公民投票法。
(三)適用範圍與事項：分為全國性與地方性公民投票。
1.全國性公民投票：法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制複決、憲法修正案之複決。發動者：公民、立法院、總統。
2.地方性公民投票：地方自治法規之複決、地方自治法規立法原則之創制、地方自治事項重大政策之創制複決。發動者：直轄市、縣（市）公民。
3.不論全國性與地方性公民投票，有關預算、租稅、薪俸、人事、投資均不得作為公投之提案。
(四)公民投票程序
1.全國性公民投票
(1)人民發動
Ⅰ提案：全國性公民投票案提案人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數5/1000 以上。
Ⅱ審議：送全國性公民投票審議委員會審議10日內完成，由審議委員會決定是否為全國性公民投票之事項，或是否為經公投否決之同一事項三年內不得再行提出者。
Ⅲ連署：審議後公民連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數5/100 以上，向中央選舉委員會提出。
補充資料:公投法第10,34,37
(2)立法院發動：立法院對於重大政策之創制或複決事項，認有進行公民投票之必要者，附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。
補充資料:公投法第15
(3)總統發動：當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。
綜上所述，我國公投法有關全國性公投之發動者，係指公民、立法院及總統而言。至於公民投票門檻上的設計，可以有效的過濾不適於全國性公民投票之提案，或者有利於防止僅有反射利益之第三人以多數壓迫少數利益之當事人。
2.地方性公民投票：
(1)發動：僅賦予直轄市、縣市之公民得發動地方性公民投票。
(2)提案：公民投票案連署人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市) 長選舉選舉人總數百分之五以上。（公投法第２７條）
(3)審查：送交地方性公民投票審議委員會審議，認定是否為地方性公民投票事項或是否為經公投否決之同一事項三年內不得再行提出者。
(4)連署：連署人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市)長選舉選舉人總數百分之五以上，由直轄市縣市選舉委員會舉行公投。
（5）地方性公民投票之事項為：地方自治法規之複決、地方自治法規立法原則之創制、地方自治事項重大政策之創制複決。發動者：僅限於直轄市、縣（市）公民。（鄉、鎮（市）公民並未包括在內而不得發動公民投票。
(五)公民投票之結果與處理：
1.通過或否決之門檻（公投法第30條）：公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足投票權人總數二分之一或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。
2.投票結果之公告及處理方式（公投法第31條）
(1)公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果。
(2)有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市政府、縣市政府應於三個月內研擬相關法律、自治條例，並送立法院、直轄市議會、縣(市) 議會審議。立法院、直轄市議會、縣(市)議會應於下一會期休會前完成審議程序。
(3)有關法律、自治條例之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力。
(4)有關重大政策者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。
(5)有關憲法修正案之公民投票，應依憲法修正程序為之。
因此，公民投票之結果籨上揭規定可知，公民投票通過後僅聿相關之行政機關就創制之法律，自治條例應於三個月內研擬相關法律，自治條例之提案，並送立法機關（立法院，直轄市議會，縣市議會）完成審議程序，就此而言，公民投票並無直接創制法律，自治條例之權。
3、公民投票法與憲法之關係：
（1）憲法架構下創制、複決權之行使，必須先制定法律，始可行使創制、複決權。然而，該法律行憲至今由於立法之怠惰，並未制定（創制複決法），以致創制、複決兩項權利人民使無由行使。
(2) 公民投票法通過施行後， 公民投票法包含法律之創制、複決，重大政策之創制、複決（政策票決），則上揭憲法條文所揭示之權利，不論全國性或是地方性之公民使可藉公民投票法以行使創制、複決兩項權利。
4、公民投票法與地方制度法之關係
(1) 公民投票法施行後，關於自治條例之創制複決，地方自治事項重大政策之創制複決，則可依公民投票法加以行使。
(2) 地方制度法第十六條第二款行使創制複決之地自治團體，涵蓋直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）在內，而公民投票法所行使創制複決，政策票決，則僅限直轄市、縣（市）、並不包含鄉（鎮、市）。
補充資料：公民投票法與地方制度法二者規定不一致，公民投票法立法條文中不包含鄉（鎮、市）在內，其理由應與未來我國地方自治層級將廢止鄉（鎮、市）。之自治有關，故公民投票法予以排除。
5、公民投票法與行政程序法之關係
主管機關（行政院、直轄市政府、縣市政府）對於公民提案連署人准否之意思表示屬行政程序法第九十二條之行政處分）。該管機關對於公民投票提案人之意思表示，自當踐行正當法律程序。
主管機關對於公民投票之行政程序除依公民投票法之規定外，自當遵守行政程序法之相關規定。
6、公民投票法與行政爭訟法制之關係(公投法第54、55條)
公民投票法若涉及中央與地方權限劃分或法律爭訟,應依大法官釋憲解決，至於其他行政爭議，則依行政爭訟程序解決之。
對於公民投票該項爭議之解決，公民投票法之設計係將其審判權劃歸行政法院，至於中央與地方權限劃分或法律之爭議，則歸大法官釋憲解決之。
結語：公民投票法的制定開啟了憲法中人民創制複決權之行使，落實人民完整的選舉罷免（對人）創制複決（對事）權的行使，就我國民主政治的深化自有其正面的意義及值得市定之處。一方面，公民投票法亦對我國地方自治加速深化住民自治及垂直權力分立亦具有其值得讚許的功能存在。
補充資料：
（一）地方自治原為處理地方公共事務作為模式之總稱，依Willam L. Miller等三人合著之（地方治理模式）一書，分為四種模式：
地方主義者模式：對地方自治強烈認同且對大眾參與予以支持並優先賦予民選代表權能。
個人主義者模式：非議大規模民眾參與，保護個人且確認個人選擇。
動員模式：贙同變遷的動員過程及大眾參與。
中央主義者模式：地方治理不可超越國家，對地方自治強烈反對，並認為大眾參與僅具有限價值。
（二）地方政治在治理的觀念下，地方自治居民直接參與的管道如下：
1. 選舉權：乃人民得依據法律，憑一己之意思，以書面或其他方法，選出各種公職人員之權能。
2. 罷免權：乃公民對於公職人員，於其任期未滿以前，得用投票方法，令其去職。
3. 創制權：公民得以法定人數之提議，提出法案，經投票直接制定法律之權。
4. 複決權：對議會所通過的法案，經公民之提議或法定機關之請求，將法案交付公民投票，決定其存廢之權。
（三）由公民投票法之法文觀之，我國公民投票之適用範圍與事項：分為全國性與地方性公民投票。
1.全國性公民投票：法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制複決、憲法修正案之複決。發動者：公民、立法院、總統。
2.地方性公民投票：地方自治法規之複決、地方自治法規立法原則之創制、地方自治事項重大政策之創制複決。發動者：直轄市、縣（市）公民。
3.不論全國性與地方性公民投票，有關預算、租稅、薪俸、人事、投資均不得作為公投之提案。
補充資料：
公民投票制度之正反意見己經爭論許久，贊成者主張公民投票大體具有：
獲致民主最大正當性。
解決社會衝突的功能。
提升政治參與，以減低代議制度之獨裁危險，透過民意以決定法案與政策。
公民投票的運用能發揮督促的功能，使立法行為更有效率，補救不彰的政黨功能。
反對者則主張：
公民投票難以代表真正的公意。
公民投票之議題過於空泛，致投票結果為公民政治情緒的反應。
參照各國之公民投票率而言，其出席投票率並不高，公民對公民投票之反應大體上是冷漠的參與態度。
一般人民對國家政策或法案的專業性不足，致眾愚政治非理性的判斷產生。
公投法其他條文：
§3 全國性公民投票之主管機關為行政院；地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣 (市) 政府。
§7 中華民國國民，年滿二十歲，除受監護宣告尚未撤銷者外，有公民投票權。
§8 有公民投票權之人，在中華民國、各該直轄市、縣 (市) 繼續居住六個月以上，得分別為全國性、各該直轄市、縣 (市)公民投票案之提案人、連署人及投票權人。
§11 公民投票案於中央選舉委員會通知連署前，得經提案人總數二分之一以上同意，由提案人之領銜人以書面撤回之。前項撤回之提案，自撤回之日起，原提案人於3 年內不得就同一事項重行提出之。
§18 中央選舉委員會應於公民投票日28 日前，公告公投相關事項§24 中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後1~6 個月內舉行公民投票，並得與全國性之選舉同日舉行。
§26 地方性公民投票案應分別向直轄市、縣 (市) 政府提出。直轄市、縣 (市) 政府對於公民投票提案，是否屬地方自治事項有疑義時，應報請行政院認定。
§33 公民投票案之提案經通過或否決者，自各該選舉委員會公告該投票結果之日起三年內，不得就同一事項重行提出。
但有關公共設施之重大政策複決案經否決者，自投票結果公告之日起至該設施完工啟用後八年內，不得重行提出。
§35 行政院公民投票審議委員會，置委員21 人，任期3 年，由主管機關提請總統任命之。前項委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額1/2，且單一性別不得少於1/3。
§37 地方性公民投票審議委員會委員，應包括學者專家及當地各級民意代表，其組織及審議程序，由直轄市政府、縣 (市)政府擬訂，送議會備查。
§38 §38 直轄市、縣 (市) 公民投票審議委員會之決定，應函送行政院核定。行政院對該事項是否屬地方性公民投票事項有疑義時，應提經行政院公民投票審。
◎考題
◎試述地方自治之核心價值；兼論司法院大法官解釋，所呈現之地方自治團體基本內容。
一、按地方自治團體乃具有公法權利能力，能獨立行使權力負擔義務之公法團體，具有自治組織權、自治行政權、自治立法權及自治財政權等基本權，現依司法院大法官解釋，說明基本權之意義及對我國地方自治發展之貢獻，說明如下：
(一)自治組織權：釋字第467號地方自治團體享有就自治事項制定規章並執行之權限及具有自主組織權。故可知自治組織為地方自治團體之基本權。
(二)自治行政權、立法權：釋字第498號地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，分別綜理地方行政事務，或行使地方立法機關之職權，彼此間依法並有權責制衡關係。
(三)自治財政權：釋字第550號地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，地方負有協助之義務。明確指出自治財政權為地方自治團體之基本權。
二、基本權之設定，對我國地方自治團體發展之貢獻：由上述大法官會議解釋中可知，地方自治為憲法保障之制度，故國家及其他權利不得任意加以干涉，侵害基本權之行使用率，且在憲法及法律保障範圍內，享有自主及独立之地位，故對於我國地方自治團體的發展，有確保地方自治有效運 之正面積極功能。
◎考題
◎地方自治團體有無法令解釋權？有關地方自治團體之法令解釋權，所引起之爭議為何？請加以申論分析。
一、就地方自治團體有無法令解釋權？
（一）地方自治雖為落實垂直式權力分立，賦予地方自治團體自我形成並負責之權，但仍須受中央或上級之監督，以維國家之統一，地方自治團體理所當然需受中央法令之拘束。
（二）惟地方自治團體對於地方自治領域內之自治事項本為憲法１１０條，地方制度法第１８，１９，２０條所賦予並可自為立法並執行之事項。因此地方自治團體對於其自治事項之立法，進而訂定之自治條例，自治規則自應有解釋之權，應無疑義。
（三）但是地方自治團體對於原本屬於國家或上級政府交付辦理之委辦事項，此時地方自治團體則居於機關間之關，並非自治主體之地位，涉及委辦事項之法令，地方自治團體本應受中央主管機關對於法令解釋之拘束，亦無法令解釋之權。
二、地方自治團體法令解釋引發之爭議：地方自治團體對涉及自治事項之法令，在制度保障下應有法令解釋權，惟易引起如下之爭議：
（一）中央法令與地方之間，對於法令之釋示不同時，究以中央或地方之解釋為準？究以中央或地方之解釋優先適用？
（二）地方以擁有法令解釋權為由，對同一事項而全國各地方自治團體其見解又不一致時，更可能產生秩序之混亂現象。
（三）地方以具有法令解釋權為由，對其自治事項自為法令解釋，自行萁事，則地方居民之權利，易受侵害，與保障人民權意旨有違。
（四）相反的，若剝奪地方法今解釋權，地方就須完全受中央法令規範的由上而下指揮監督，地方自治之精神便使淘空。
以上，此一問題確有其困難存在，如何將二者取其團體自治與自治監督之平衡，實為各國地方自治落實上所面臨之難題。
補充資料：憲法第１１０條 （縣立法並執行事項）
Ⅰ左列事項，由縣立法並執行之：
一 縣教育、衛生、實業及交通。
二 縣財產之經營及處分。
三 縣公營事業。
四 縣合作事業。
五 縣農林、水利、漁牧及工程。
六 縣財政及縣稅。
七 縣債。
八 縣銀行。
九 縣警衛之實施。
十 縣慈善及公益事項。
十一 其他依國家法律及省自治法賦予之事項。
Ⅱ前項各款，有涉及二縣以上者，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦理。
地方制度法第１８，１９，２０條第 18 條 （直轄市自治事項）
下列各款為直轄市自治事項：
一、關於組織及行政管理事項如下：
(一) 直轄市公職人員選舉、罷免之實施。
(二) 直轄市組織之設立及管理。
(三) 直轄市戶籍行政。
(四) 直轄市土地行政。
(五) 直轄市新聞行政。
二、關於財政事項如下：
(一) 直轄市財務收支及管理。
(二) 直轄市稅捐。
(三) 直轄市公共債務。
(四) 直轄市財產之經營及處分。
三、關於社會服務事項如下：
(一) 直轄市社會福利。
(二) 直轄市公益慈善事業及社會救助。
(三) 直轄市人民團體之輔導。
(四) 直轄市宗教輔導。
(五) 直轄市殯葬設施之設置及管理。
(六) 直轄市調解業務。
四、關於教育文化及體育事項如下：
(一) 直轄市學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。
(二) 直轄市藝文活動。
(三) 直轄市體育活動。
(四) 直轄市文化資產保存。
(五) 直轄市禮儀民俗及文獻。
(六) 直轄市社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。
五、關於勞工行政事項如下：
(一) 直轄市勞資關係。
(二) 直轄市勞工安全衛生。
六、關於都市計畫及營建事項如下：
(一) 直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。
(二) 直轄市建築管理。
(三) 直轄市住宅業務。
(四) 直轄市下水道建設及管理。
(五) 直轄市公園綠地之設立及管理。
(六) 直轄市營建廢棄土之處理。
七、關於經濟服務事項如下：
(一) 直轄市農、林、漁、牧業之輔導及管理。
(二) 直轄市自然保育。
(三) 直轄市工商輔導及管理。
(四) 直轄市消費者保護。
八、關於水利事項如下：
(一) 直轄市河川整治及管理。
(二) 直轄市集水區保育及管理。
(三) 直轄市防洪排水設施興建管理。
(四) 直轄市水資源基本資料調查。
九、關於衛生及環境保護事項如下：
(一) 直轄市衛生管理。
(二) 直轄市環境保護。
十、關於交通及觀光事項如下：
(一) 直轄市道路之規劃、建設及管理。
(二) 直轄市交通之規劃、營運及管理。
(三) 直轄市觀光事業。
十一、關於公共安全事項如下：
(一) 直轄市警政、警衛之實施。
(二) 直轄市災害防救之規劃及執行。
(三) 直轄市民防之實施。
十二、關於事業之經營及管理事項如下：
(一) 直轄市合作事業。
(二) 直轄市公用及公營事業。
(三) 與其他地方自治團體合辦之事業。
十三、其他依法律賦予之事項。
第 19 條 （縣（市）自治事項）
下列各款為縣 (市) 自治事項；
一、關於組織及行政管理事項如下：
(一) 縣 (市) 公職人員選舉、罷免之實施。
(二) 縣 (市) 組織之設立及管理。
(三) 縣 (市) 戶籍行政。
(四) 縣 (市) 土地行政。
(五) 縣 (市) 新聞行政。
二、關於財政事項如下：
(一) 縣 (市) 財務收支及管理。
(二) 縣 (市) 稅捐。
(三) 縣 (市) 公共債務。
(四) 縣 (市) 財產之經營及處分。
三、關於社會服務事項如下：
(一) 縣 (市) 社會福利。
(二) 縣 (市) 公益慈善事業及社會救助。
(三) 縣 (市) 人民團體之輔導。
(四) 縣 (市) 宗教輔導。
(五) 縣 (市) 殯葬設施之設置及管理。
(六) 市調解業務。
四、關於教育文化及體育事項如下：
(一) 縣 (市) 學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。
(二) 縣 (市) 藝文活動。
(三) 縣 (市) 體育活動。
(四) 縣 (市) 文化資產保存。
(五) 縣 (市) 禮儀民俗及文獻。
(六) 縣 (市) 社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。
五、關於勞工行政事項如下：
(一) 縣 (市) 勞資關係。
(二) 縣 (市) 勞工安全衛生。
六、關於都市計畫及營建事項如下：
(一) 縣 (市) 都市計畫之擬定、審議及執行。
(二) 縣 (市) 建築管理。
(三) 縣 (市) 住宅業務。
(四) 縣 (市) 下水道建設及管理。
(五) 縣 (市) 公園綠地之設立及管理。
(六) 縣 (市) 營建廢棄土之處理。
七、關於經濟服務事項如下：
(一) 縣 (市) 農、林、漁、牧業之輔導及管理。
(二) 縣 (市) 自然保育。
(三) 縣 (市) 工商輔導及管理。
(四) 縣 (市) 消費者保護。
八、關於水利事項如下：
(一) 縣 (市) 河川整治及管理。
(二) 縣 (市) 集水區保育及管理。
(三) 縣 (市) 防洪排水設施興建管理。
(四) 縣 (市) 水資源基本資料調查。
九、關於衛生及環境保護事項如下：
(一) 縣 (市) 衛生管理。
(二) 縣 (市) 環境保護。
十、關於交通及觀光事項如下：
(一) 縣 (市) 管道路之規劃、建設及管理。
(二) 縣 (市) 交通之規劃、營運及管理。
(三) 縣 (市) 觀光事業。
十一、關於公共安全事項如下：
(一) 縣 (市) 警衛之實施。
(二) 縣 (市) 災害防救之規劃及執行。
(三) 縣 (市) 民防之實施。
十二、關於事業之經營及管理事項如下：
(一) 縣 (市) 合作事業。
(二) 縣 (市) 公用及公營事業。
(三) 縣 (市) 公共造產事業。
(四) 與其他地方自治團體合辦之事業。
十三、其他依法律賦予之事項。
第 20 條 （鄉 (鎮、市) 自治事項）
下列各款為鄉 (鎮、市) 自治事項：
一、關於組織及行政管理事項如下：
(一) 鄉 (鎮、市) 公職人員選舉、罷免之實施。
(二) 鄉 (鎮、市) 組織之設立及管理。
(三) 鄉 (鎮、市) 新聞行政。
二、關於財政事項如下：
(一) 鄉 (鎮、市) 財務收支及管理。
(二) 鄉 (鎮、市) 稅捐。
(三) 鄉 (鎮、市) 公共債務。
(四) 鄉 (鎮、市) 財產之經營及處分。
三、關於社會服務事項如下：
(一) 鄉 (鎮、市) 社會福利。
(二) 鄉 (鎮、市) 公益慈善事業及社會救助。
(三) 鄉 (鎮、市) 殯葬設施之設置及管理。
(四) 鄉 (鎮、市) 調解業務。
四、關於教育文化及體育事項如下：
(一) 鄉 (鎮、市) 社會教育之興辦及管理。
(二) 鄉 (鎮、市) 藝文活動。
(三) 鄉 (鎮、市) 體育活動。
(四) 鄉 (鎮、市) 禮儀民俗及文獻。
(五) 鄉 (鎮、市) 社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理。
五、關於環境衛生事項如下：
鄉 (鎮、市) 廢棄物清除及處理。
六、關於營建、交通及觀光事項如下：
(一) 鄉 (鎮、市) 道路之建設及管理。
(二) 鄉 (鎮、市) 公園綠地之設立及管理。
(三) 鄉 (鎮、市) 交通之規劃、營運及管理。
(四) 鄉 (鎮、市) 觀光事業。
七、關於公共安全事項如下：
(一) 鄉 (鎮、市) 災害防救之規劃及執行。
(二) 鄉 (鎮、市) 民防之實施。
八、關於事業之經營及管理事項如下：
(一) 鄉 (鎮、市) 公用及公營事業。
(二) 鄉 (鎮、市) 公共造產事業。
(三) 與其他地方自治團體合辦之事業。
◎考題
◎請簡要說明地方自治三要素。
地方自治構成三要素，茲分述如下：
(一)地方自治區域
1.自治區域為實行自治的轄區或範圍，透過立法的程序，在國家的領土內，劃分一定的區域，為地方自治活動範圍。
2.地方自治區域同時亦是國家的行政區域，如我國之直轄市、縣市、鄉鎮市等為地方自治區域亦為國家之行政區域。
(二)人民
1.指居住在地方自治區域內之人民而言，通常稱為「居民」，為地方自治團體之構成分子，一方面為行使地方自治職權之主體，一方面亦為自治職權行使的客體。無人民則自治權無由發動，無人民則治自職權失其對象，無論是主體或客體，均與地方自治團體發生公法上權利義務關係。
2.地方制度法§15 中華民國國民，設籍在直轄市、縣 (市)、鄉(鎮、市)地方自治區域內者，為直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民。
(三)自治權
地方自治必須具有法定之職務與權力，以發揮其作用，此種職務與權力，即係地方職權，亦即自治權。地方自治權有四：
自治組織權、自治行政權、自治立法權及自治財政權。
1.自治組織權：釋467 地方自治團體享有就自治事項制定規章並執行之權限及具有自主組織權。故可知自治組織為地方自治團體之基本權。
2.自治行政權、立法權：釋498 地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，分別綜理地方行政事務，或行使地方立法機關之職權，彼此間依法並有權責制衡關係。
3.自治財政權：釋550 地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，地方負有協助之義務。明確指出自治財政權為地方自治團體之基本權。
◎考題
◎地方自治團體居民的權利義務為何？請依地方制度法規定說明之。◎
依地方制度法§16 直轄市民、縣 (市)民、鄉(鎮、市)民之權利如下：
一、對於地方公職人員有依法選舉、罷免之權。----------公職人員選罷法
二、對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權。--------公民投票法
三、對於地方公共設施有使用之權。-----------非限當地居民方可使用
四、對於地方教育文化、社會福利、醫療衛生事項，有依法律及自治法規享受之權。-------憲法、相關法律，例如國民教育法
五、對於地方政府資訊，有依法請求公開之權。------------政府資訊公開法
六、其他依法律及自治法規賦予之權利。
(三)居民之義務
地方制度法§17 直轄市民、縣(市) 民、鄉(鎮、市)民之義務如下：
一、遵守自治法規之義務。-地制法§25 自治法規=自治條例(法規規章規約)+自治規則
二、繳納自治稅捐之義務。-----辦理自治事項須有獨立財源應付支出/憲法、法律例如財政收支劃分法、地方稅法通則、規費法等。
三、其他依法律及自治法規所課之義務。------------限制人民自由權力增加負擔應有法律保留原則適用。
倘人民不遵守自治法規或怠於履行義務，地方制度法§26 定有行政罰、行政上強制執行之辦法。
◎考題
◎試說明人民、國民、居民、公民之意義。公民與居民兩者有何區別？
一、人民、國民、居民、公民之意義：
（一）人民：人民是國家的組成份子，同時也是地方自治團體中的主要角色，一個國家如果沒有人民，國家根本就不能成立；地方自治團體，如果沒有人民，也將會失去效力。所以學者稱人民不僅是構成國家，同時也是構成地方自治團體的要素之一。但人民又包含兩項：
為法律所制裁的對象。
制定法律與創建政府的人。
這是人民在國家或地方自治團體中不同的兩種地位，１為法律所制裁的對象，普通稱之為國民，也是我們在自治法規中所稱之居民；２制定法律與創建政府的人，就是公民。
（二）、國民：為法律所制裁的對象。
（三）、居民：只要是居住在各該地方政府區域內之中華民國人民均為居民。
（四）、公民：為制定法律與創建政府的人。
二、公民與居民兩者之區別：
1.公民有年齡上限制，一定要為20 歲以上，居民則否，只要是居住在各該地方政府區域內之中華民國人民均為居民。
2.公民在自治區域內要居住4 個月以上，如不足4 個月，縱年滿20 歲亦不能取得該自治區之公民資格。居民則無此限制。
3.公民有選舉權、罷免權、創制權、複決權，居民則無。
4.公民有消極資格之限制，居民則否。
◎考題
◎如何認定一地方之居民？又如何認定該地方之公民？居民與公民的權利義務有何差別？請以我國之情形，舉例說明之。
一、只要是居住在各該地方政府區域內之中華民國人民均為居民。
二、公民：所謂公民，乃指居民有參政權者。即得行使選舉、罷免、創制、複決四權的居民，為制定法律與創建政府的人。公民之認定如下：
1.公民有年齡上限制，一定要為20 歲以上。
2.公民在自治區域內要居住4 個月以上。
3.公民有選舉權、罷免權、創制權、複決權。
4.公民有消極資格之限制。
三、居民與公民的權利義務之差別：
（一）居民之權利：依地方制度法第 16 條 （地方自治團體人民之權利）
直轄市民、縣 (市) 民、鄉 (鎮、市) 民之權利如下：
一、對於地方公職人員有依法選舉、罷免之權。
二、對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權。
三、對於地方公共設施有使用之權。
四、對於地方教育文化、社會福利、醫療衛生事項，有依法律及自治法規享受之權。
五、對於地方政府資訊，有依法請求公開之權。
六、其他依法律及自治法規賦予之權利。
（二）依地方制度法第 17 條 （地方自治團體人民之義務）
直轄市民、縣 (市) 民、鄉 (鎮、市) 民之義務如下：
一、遵守自治法規之義務。
二、繳納自治稅捐之義務。
三、其他依法律及自治法規所課之義務。
（三）公民之權利：公民也是居民，是已居民的權利公民亦得享有，而公民專有的權利即參政權。即得行使選舉、罷免、創制、複決四權的居民，為制定法律與創建政府的人。惟公民行使其權利有下列之要件：
1.公民有年齡上限制，一定要為20 歲以上，居民則否，只要是居住在各該地方政府區域內之中華民國人民均為居民。
2.公民在自治區域內要居住4 個月以上，如不足4 個月，縱年滿20 歲亦不能取得該自治區之公民資格。居民則無此限制。
3.公民有選舉權、罷免權、創制權、複決權，居民則無。
4.公民有消極資格之限制，（１）褫奪公權尚未復權者（２）受監護宣告尚未撤銷者；居民則否。
◎考題
◎依公民投票法之規定，地方性公民投票適用事項為何？地方性公民投票審議委員會，審議事項為何？又地方性公民投票提案人數與連署人數之規定又為何？
我國公民投票制度
(一)意涵：公民以投票方法，表達人民意志，進而影響國家或地方之法案或政策之決定，以創制、複決、政策票決之直接民主途徑，取代間接間接民主之代議政治。
(二)法律依據：公民投票法。
(三)適用範圍與事項：分為全國性與地方性公民投票。
1.全國性公民投票：法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制複決、憲法修正案之複決。發動者：公民、立法院、總統。
2.地方性公民投票：地方自治法規之複決、地方自治法規立法原則之創制、地方自治事項重大政策之創制複決。發動者：直轄市、縣（市）公民。
3.不論全國性與地方性公民投票，有關預算、租稅、薪俸、人事、投資均不得作為公投之提案。
(四)公民投票程序
1.全國性公民投票
(1)人民發動
Ⅰ提案：全國性公民投票案提案人數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數5/1000 以上。
Ⅱ審議：送全國性公民投票審議委員會審議10日內完成，由審議委員會決定是否為全國性公民投票之事項，或是否為經公投否決之同一事項三年內不得再行提出者。
Ⅲ連署：審議後公民連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數5/100 以上，向中央選舉委員會提出。
補充資料:公投法第10,34,37
(2)立法院發動：立法院對於重大政策之創制或複決事項，認有進行公民投票之必要者，附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。
補充資料:公投法第15
(3)總統發動：當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票。
綜上所述，我國公投法有關全國性公投之發動者，係指公民、立法院及總統而言。至於公民投票門檻上的設計，可以有效的過濾不適於全國性公民投票之提案，或者有利於防止僅有反射利益之第三人以多數壓迫少數利益之當事人。
2.地方性公民投票：
(1)發動：僅賦予直轄市、縣市之公民得發動地方性公民投票。
(2)提案：公民投票案連署人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市) 長選舉選舉人總數百分之五以上。（公投法第２７條）
(3)審查：送交地方性公民投票審議委員會審議，認定是否為地方性公民投票事項或是否為經公投否決之同一事項三年內不得再行提出者。
(4)連署：連署人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市)長選舉選舉人總數百分之五以上，由直轄市縣市選舉委員會舉行公投。
（5）地方性公民投票之事項為：地方自治法規之複決、地方自治法規立法原則之創制、地方自治事項重大政策之創制複決。發動者：僅限於直轄市、縣（市）公民。（鄉、鎮（市）公民並未包括在內而不得發動公民投票。
(五)公民投票之結果與處理：
1.通過或否決之門檻（公投法第30條）：公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足投票權人總數二分之一或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。
2.投票結果之公告及處理方式（公投法第31條）
(1)公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果。
(2)有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市政府、縣市政府應於三個月內研擬相關法律、自治條例，並送立法院、直轄市議會、縣(市) 議會審議。立法院、直轄市議會、縣(市)議會應於下一會期休會前完成審議程序。
(3)有關法律、自治條例之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力。
(4)有關重大政策者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。
(5)有關憲法修正案之公民投票，應依憲法修正程序為之。
因此，公民投票之結果籨上揭規定可知，公民投票通過後僅聿相關之行政機關就創制之法律，自治條例應於三個月內研擬相關法律，自治條例之提案，並送立法機關（立法院，直轄市議會，縣市議會）完成審議程序，就此而言，公民投票並無直接創制法律，自治條例之權。
◎考題
◎試就民國９２年底公布之公民投票法，析論地方性公民投票之相關規定。
地方性公民投票：
(1)發動：僅賦予直轄市、縣市之公民得發動地方性公民投票。
(2)提案：公民投票案連署人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市) 長選舉選舉人總數百分之五以上。（公投法第27條）
(3)審查：送交地方性公民投票審議委員會審議，認定是否為地方性公民投票事項或是否為經公投否決之同一事項三年內不得再行提出者。
(4)連署：連署人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣 (市)長選舉選舉人總數百分之五以上，由直轄市縣市選舉委員會舉行公投。
（5）地方性公民投票之事項為：地方自治法規之複決、地方自治法規立法原則之創制、地方自治事項重大政策之創制複決。發動者：僅限於直轄市、縣（市）公民。（鄉、鎮（市）公民並未包括在內而不得發動公民投票。
(五)公民投票之結果與處理：
1.通過或否決之門檻（公投法第30條）：公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。投票人數不足投票權人總數二分之一或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。
◎考題
◎何謂直接創制？何謂間接創制？何謂條文創制？請說明之。
1. 創制權意義：謂公民得以法定人數之提議，提出法案，經投票直接制定法律之權。
創制：係人民依規定之程序，作成法律、自治條例之立法原則或決定國家或地方重大政策之權。
2.方法
(1)直接創制(我國採用)：所謂直接創制，即公民提出之創制案，不必先交議會，而逕付公民投票表決。
(2)間接創制：所謂間接創制，即公民提出之創制案，須先交議會審議，若經議會贊同該法案，即可成為法律，不需再舉行投票；若議會不表贊同，得提出對案或反對理由，連同公民原提案一併交付公民表決。
3.創制的形式
(1)條文創制：所謂條文創制，即公民提出之創制案，必須擬為完整之法律條文，始得提出。
(2)原則創制(我國採用)：所謂原則創制，即公民提出之創制案，不必擬為條文，僅提出重大原則，若經成立，再由議會據此原則，制為法律。
◎考題
◎行政區劃之調整，如採取公民投票方式決定，其利弊得失如何？試申論之。
公民投票制度之正反意見己經爭論許久，贊成者主張公民投票大體具有：
獲致民主最大正當性。
解決社會衝突的功能。
提升政治參與，以減低代議制度之獨裁危險，透過民意以決定法案與政策。
公民投票的運用能發揮督促的功能，使立法行為更有效率，補救不彰的政黨功能。
反對者則主張：
1.公民投票難以代表真正的公意。
2.公民投票之議題過於空泛，致投票結果為公民政治情緒的反應。
3.參照各國之公民投票率而言，其出席投票率並不高，公民對公民投票之反應大體上是冷漠的參與態度。
4.一般人民對國家政策或法案的專業性不足，致眾愚政治非理性的判斷產生。
◎考題
◎地方人民具有創制、複決兩權，試就其權利性質及行使方法，依相關法制說明之。
依據我國憲法及地方制度法有關創制、複決權之規定
(一)由人民行使之創制、複決權
１、憲法第17條規定：人民有選舉、罷免、創制及複決之權。
２、憲法第123條規定：縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權，對於縣長及其他縣自治人員，依法律行使選舉、罷免之權。
３、憲法第136條規定：創制複決兩權之行使，以法律定之。
由上揭三方面可知憲法架構下創制與複決權之行使，就人民之權利而言，必須先制定（創制複決法），始可依法律行使之。
（二）地方制度法之規定：
地方制度法第16條之規定，居民對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權。
另我國公民投票制度亦有如下之說明：
(一)意涵：公民以投票方法，表達人民意志，進而影響國家或地方之法案或政策之決定，以創制、複決、政策票決之直接民主途徑，取代間接間接民主之代議政治。
１、公民投票法與憲法之關係：
（1）憲法架構下創制、複決權之行使，必須先制定法律，始可行使創制、複決權。然而，該法律行憲至今由於立法之怠惰，並未制定（創制複決法），以致創制、複決兩項權利人民使無由行使。
(2) 公民投票法通過施行後， 公民投票法包含法律之創制、複決，重大政策之創制、複決（政策票決），則上揭憲法條文所揭示之權利，不論全國性或是地方性之公民使可藉公民投票法以行使創制、複決兩項權利。
２、公民投票法與地方制度法之關係
(1) 公民投票法施行後，關於自治條例之創制複決，地方自治事項重大政策之創制複決，則可依公民投票法加以行使。
(2) 地方制度法第十六條第二款行使創制複決之地自治團體，涵蓋直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）在內，而公民投票法所行使創制複決，政策票決，則僅限直轄市、縣（市）、並不包含鄉（鎮、市）。
補充資料：公民投票法與地方制度法二者規定不一致，公民投票法立法條文中不包含鄉（鎮、市）在內，其理由應與未來我國地方自治層級將廢止鄉（鎮、市）。之自治有關，故公民投票法予以排除。
３、公民投票法與行政程序法之關係
主管機關（行政院、直轄市政府、縣市政府）對於公民提案連署人准否之意思表示屬行政程序法第九十二條之行政處分）。該管機關對於公民投票提案人之意思表示，自當踐行正當法律程序。
主管機關對於公民投票之行政程序除依公民投票法之規定外，自當遵守行政程序法之相關規定。
４、公民投票法與行政爭訟法制之關係(公投法第54、55條)
公民投票法若涉及中央與地方權限劃分或法律爭訟,應依大法官釋憲解決，至於其他行政爭議，則依行政爭訟程序解決之。
對於公民投票該項爭議之解決，公民投票法之設計係將其審判權劃歸行政法院，至於中央與地方權限劃分或法律之爭議，則歸大法官釋憲解決之。
結語：公民投票法的制定開啟了憲法中人民創制複決權之行使，落實人民完整的選舉罷免（對人）創制複決（對事）權的行使，就我國民主政治的深化自有其正面的意義及值得市定之處。一方面，公民投票法亦對我國地方自治加速深化住民自治及垂直權力分立亦具有其值得讚許的功能存在。
◎考題
◎地方自治強調居民的直接參與，目前學術界盛行以治理的觀念來看地方政治，在治理觀念下，地方自治居民直接參與的管道有那些？請加以申論。
（一）地方自治原為處理地方公共事務作為模式之總稱，依Willam L. Miller等三人合著之（地方治理模式）一書，分為四種模式：
地方主義者模式：對地方自治強烈認同且對大眾參與予以支持並優先賦予民選代表權能。
個人主義者模式：非議大規模民眾參與，保護個人且確認個人選擇。
動員模式：贙同變遷的動員過程及大眾參與。
中央主義者模式：地方治理不可超越國家，對地方自治強烈反對，並認為大眾參與僅具有限價值。
（二）地方政治在治理的觀念下，地方自治居民直接參與的管道如下：
1. 選舉權：乃人民得依據法律，憑一己之意思，以書面或其他方法，選出各種公職人員之權能。
2. 罷免權：乃公民對於公職人員，於其任期未滿以前，得用投票方法，令其去職。
3. 創制權：公民得以法定人數之提議，提出法案，經投票直接制定法律之權。
4. 複決權：對議會所通過的法案，經公民之提議或法定機關之請求，將法案交付公民投票，決定其存廢之權。
（三）由公民投票法之法文觀之，我國公民投票之適用範圍與事項：分為全國性與地方性公民投票。
1.全國性公民投票：法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制複決、憲法修正案之複決。發動者：公民、立法院、總統。
2.地方性公民投票：地方自治法規之複決、地方自治法規立法原則之創制、地方自治事項重大政策之創制複決。發動者：直轄市、縣（市）公民。
3.不論全國性與地方性公民投票，有關預算、租稅、薪俸、人事、投資均不得作為公投之提案。
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