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第七章 地方自治財政

地方政府的自治財政權

釋550 地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，地方負有協助之義務。明確指出自治財政權為地方自治團體之基本權。

地方自治團體公法人為達成國家所交付之使命，會具備各種國家所賦予之公權力性質的權能，亦即所謂「自治權」，其中為推動地方公共事務必須有經費收入、支出及管理等權能，這些權能即為自治權中的「自治財政權」.

地方自治財政意義

乃指地方政府為執行其職務，對於所需經濟財貨之取得、使用及管理等各種行為的總稱

(一)取得

各種經費的收入，如地方稅收、規費、公共造產及其他各種資財之獲得

(二)使用

指地方經費的各項支出，如行政支出、民政支出、財務支出、教育科學文化支出等

(三)管理

指地方經費的處理程序，如預算、決算等

地方財政與國家財政之差異

國家財政	地方財政
收入來源多，量能課徵	偏重量益原則
收入彈性大，籌款方法多，適合量出為入	宜量入為出為用
支出如國防、外交等，關係全國人民利益，效果多屬無形	支出如公共設施、社會福利、文化教育，效果多為顯而易見
財政權限較大	財政權限較小，發行公債數額及用途亦受較嚴格之限制
規模大	規模小

◎考題

◎地方財政與國家財政在本質上有那些不同?試加以說明.

地方財政之健全條件(獨立)

◎考題

◎何謂自治財政?健全(獨立)地方自治財政的要件如何?

地方政府財政是否獨立(健全)，其衡量標準如下

(一)應有法定收入

(二)應有自行決定其支出之權限

(三)財政收支應自求平衡

(四)收支總預算應自行編制

(五)應有自設之公庫

地方財政的支出(使用)

◎考題

◎何謂地方財政權？又國家各級政府（國家財政支出與地方財政支出）之支出一般根據那些原則劃分?我國如何劃分各級政府之支出?試說明之。

(一)地方財政支出意義

地方政府為滿足轄區內人民需要，從事各種公共活動，所需一切經費的償付。

(二)地方支出與中央支出劃分原則(效便能)

1.依事務效果而定

事務之利害影響及全國者，屬於國家，由中央政府負責其支出；如事務之利害影響僅及於某一地域，屬於地方，則由各該地方政府辦理，因應各該地方之需要.

2.依經營之便利而定

凡事業有全國一致之需要，由中央經營較便利者，如郵政、電信等屬於國家，由中央政府負責。凡事務須因地制宜，且由地方政府經營為宜者，如自來水之供應等屬於地方，由各該地方政府負責辦理.

3.依處理的能力而定

凡事務需高深知識技能處理或須鉅額經費、資源，非地方政府能力所能勝任者，屬於國家，由中央政府負責。反之，不需要高深知識技能或所需經費資源較少，較易為力者，屬於地方，由各該地方政府負責辦理。

(三)我國地方財政支出劃分原則

◎考題

◎中央費用與地方費用如何區分？請依地方制度法規定說明之。（提示：則劃法第３７條，地制法第７０條）

１．憲法規定：我國各級政府事權之劃分及根據均權制度即凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央；有因地制宜之性質者，劃歸地方；不徧於中央集權或地方分權。

２．財劃法§37：

(1)各級政府之支出劃分如下：

①由中央立法並執行者，歸中央。

②由直轄市立法並執行者，歸直轄市。

③由縣市立法並執行者，歸縣市。

④由鄉鎮市立法並執行者，歸鄉 鎮市。

(2)經費之負擔，除法律另有規定外，屬委辦事項者，由委辦機關負擔；屬自治事項者，由該自治團體自行負擔。

(3)由中央或直轄市、縣市、鄉鎮市二以上同級或不同級政府共同辦理者，其經費應由中央或各該直轄市、縣市、鄉鎮市按比例分擔之。

３．地制法§70

中央費用與地方費用之區分，應明定由中央全額負擔、中央與地方自治團體分擔以及地方自治團體全額負擔之項目。中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方自治團體。

(四)支出項目-財劃法§37-1

地方政府應就其基準財政收入及其他經常性之收入，優先支應下列各項支出

1.地方政府編制內員額與經上級政府核定有案之人事費及相關費用。

2.一般經常性支出、以共設施管理維護及依法律規定必須負擔之經費。

3.地方基本設施或小型建設經費。

4.其他屬地方政府應行辦理之地方性事務經費。

地方政府依前項規定辦理後，其收入不足支應支出時，應由其所獲分配之統籌分配稅款予以優先挹注。

全民健保補助費之爭議釋550

國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言。又依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現。有關執行全民健康保險制度之行政經費，固應由中央負擔，而地方自治團體補助之保險費，非指實施全民健康保險法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府亦予以補助。

地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。

法律之實施須由地方負擔經費者，如關於保險費補助比例之規定，中央於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。

財政關係

中央-地方→釋550

地方-居民→稅課(地方稅法通則)

地方財政之收入（取得）

(一)地方財政收入意義

1.地方政府為推行政務、興辦事業等而有各種支出，為因應各項支出，於是有收入，故支出為地方政府推行政務、興辦事業等過程，收入則為地方政府達到支出的手段。

2.所謂地方收入，係地方政府為達成其任務上之需要，或本於公法上行為，行強制之賦課，或以私法上之原則，行交換手段而獲得之各種收入，且以貨幣額為表示者。

(二)中央與地方財政收入之劃分

1.劃分理論(範利徵)

(1)範圍數量說

收入之範圍大、數量多者，劃歸中央，如關稅、貨物稅；如收入之範圍小、數量少者，劃歸地方，如房屋稅、娛樂稅。

其缺點係，以稅收之範圍、數量為劃分的標準，似嫌籠統，蓋何者為大，何者為小，並無絕對之標準。

(2)利益及能力說

以納稅人之負擔能力及利益所及範圍為劃分標準。凡依納稅人負擔能力為比例而課徵之稅，劃歸中央，如所得稅；而賦稅之用途及利益僅及於地方人民者，劃歸地方，如土地稅。其缺點為若賦稅之徵收以利益為標準，則難以認定。因為，任何稅收之用途，如為人民所用，自均有利於人民，不能謂其利益僅及於某一地方也。至於依能力比例來劃分，乃不成問題。因為，賦稅之徵收絕無不分貧富，全完納同等賦稅之理。

(3)徵收便利說

以賦稅徵收便利與否為劃分標準。凡稅之便於中央徵收者劃歸中央；便於地方徵收者，劃歸地方。此說太偏於徵收行政。

若多數稅收，均以地方徵收較為便利，是否皆歸地方？因此，似有不妥。

2.我國現制

以上三說既然各有缺點，故中央與地方稅收之劃分，不宜僅以一說為根據。我國關於中央與地方財政劃分之法律為「財政收支劃分法」，依該法之規定而為國稅、直轄市及縣市稅收之劃分，我國現制，對於稅收劃分之原則，可謂三說並容，如貨物稅等係因其課稅範圍大，數量多而劃歸中央；所得稅等係因其乃以納稅人負擔能力為比例加以課稅而劃歸中央；關稅等因中央課徵較為便利等因素而劃歸中央。而契稅、房屋稅、娛樂稅等劃分地方。

地方稅源（收入）劃分之方法

(一)附加法

附加稅制，係指地方政府根本上無一定之稅源，而由中央政府視地方支出之多寡，於國稅中附帶徵收，而歸於地方。至於在何種稅目中加徵，加徵多少，均由中央政府視地方實際需要而定。我國地方稅法通則亦有相關法制規定。(附加稅課)

(二)稅源分立法

即將各種稅賦分配於各級政府，各級政府在其分配之賦稅內，對於各項賦稅，自行徵收，地方政府可以完全享有完整的財政上的獨立與自主。其優點係可減少稅務行政上之紛擾，並可使自治財政獨立獲得保障。其缺點為各地稅源豐寡不一，分配自難求公平。

(三)稅收分成法

即將某一賦稅分配於某級政府，而配受政府，則將該稅徵收所得，依法律規定之成數，分給他級政府，此不致有重複課稅的弊端。分成制的優點，可以彌補地方自治團體因財政情況不同，而造成貧富懸殊的差距。缺點則是稅捐的稽徵問題、分配的比例問題，在單一國家，雖然可由中央統一立法，但對地方政府來說，無異剝奪了他們財政自主的權利，是否符合地方自治的精神，亦常引起爭議。

(四)統收分解法

即各級政府徵稅權力實行大統一，或，或將稅源仍各獨立，而徵收行政予以統一，收得後再按規定分解給各級政府。

地方財政收入-財劃法與地制法之規定

(一)國稅支劃分-財劃法§8------(稅收分成法)

1.所得稅 2.遺產及贈與稅 3.關稅 4.營業稅 5.貨物稅 6.菸酒稅 7.證券交易稅 8.期貨交易稅 9.礦區稅

*所得稅、貨物稅總收入10%、營業稅總收入減除依法提撥之統一發票給獎獎金後40%，應由中央統籌分配直轄市、縣市及鄉鎮市。

*遺產及贈與稅，應以在直轄市徵起之收入50%給該直轄市；在市徵起之收入80%給該市；在鄉鎮市徵起之收入80%給該鄉鎮市。

*菸酒稅，應以其總收入18%按人口比例分配直轄市及臺灣省各縣 (市) ；2%按人口比例分配福建省金門及連江二縣。

(二)直轄市之收入事項-財劃法§12、地制法§63

1.稅課收入。

土地稅(地價稅、田賦、土地增值稅)房屋稅 使用牌照稅 契稅印花稅 娛樂稅 特別稅課

2.工程受益費收入。 3.罰款及賠償收入。 4.規費收入。 5.信託管理收入。 6.財產收入。7.營業盈餘及事業收入。 8.補助收入入。 9.捐獻及贈與收入。 10.自治稅捐收入。 11.其他收入。

(二)縣市之收入事項(財劃法§12、地制法§64)

1.稅課收入------(稅收分成法)

土地稅 地價稅-縣應以在鄉鎮市徵起之收入30%給該鄉鎮市，20%由縣統籌分配所屬鄉鎮市 田賦-縣應以在鄉鎮市徵起之收入全部給該鄉鎮市 土地增值稅-在縣市徵起之收入20%，應繳由中央統籌分配各縣市 房屋稅-縣應以在鄉鎮市徵起之收入40%給該鄉鎮市，20%由縣統籌分配所屬鄉鎮市 使用牌照稅 契稅-縣應以在鄉鎮市徵起之收入80%給該鄉 鎮市，20%由縣統籌分配所屬鄉鎮市 印花稅 娛樂稅-縣應以在鄉鎮市徵起之收入全部給該鄉鎮市 特別稅課-指適應地方自治之需要，經議會立法課徵之稅。但不得以已徵菸酒稅或貨物稅之貨物為課徵對象。

2.工程受益費收入。 3.罰款及賠償收入。 4.規費收入。 5.信託管理收入。 6.財產收入。7.營業盈餘及事業收入。 8.補助及協助收入。 9.捐獻及贈與收入。 10.自治稅捐收入。 11.其他收入。

(三)鄉鎮市之收入事項(財劃法§12、地制法§65)

1.稅課收入。

田賦。娛樂稅

2.工程受益費收入 3.罰款及賠償收入 4.規費收入 5.信託管理收入 6.財產收入 7.營業盈餘及事業收入8.補助收入 9.捐獻及贈與收入 10.自治稅捐收入 11.其他收入

補助金制度—統籌分配款☆☆☆

◎考題

◎試以統籌分配稅款與補助款為例，說明其對地方自治財政結構之影響為何？

◎依財政收支劃分法之規定，直轄市及縣市稅為何？其統籌分配稅款之相關規定及精神為何？試加以析論之。

補助金制度—統籌分配款與補助款的比較

學理上，如以「中央-地方」政府結構為討論前提，中央給地方的財政經費，無論名稱為何，均可泛稱為「補助金」；對應於此，若係由地方出資而給予中央的財政經費，則可叫做「協助金」。在此，若撇開備而不用的協助金不論，實務上單就補助金而言，台灣的補助金制度是可以分為「統籌分配款」及「補助款」等兩大類。

(一)統籌分配款

指由中央政府依法收取，但需強制發還給地方自治團體之國稅。也就是說，中央在各地方所課徵某種稅收，如營業稅這種國稅，除保留極少部分為中央留用款項之外，依各地稅基比例、人口比例或依一定公式之計算，重分配給各直轄市、縣市的國稅款項，作為各地方之財政經費。

(二)補助款

中央依其立法決定或行政裁量，於評比地方之需求或施政績效後，從中央總預算的補助支出項目中發給地方的財政經費。

(三)統籌分配款與補助款之比較

1.性質

(1)統籌分配款：對地方而言，統籌分配款就是地方自治團體的應得「權利」，無論中央從地方所課的國稅有多少，一定要強制發還給地方，從而各地方自治團體或許只是拿多或拿少而已，但不至於完全拿不到。

(2)補助款：補助款對地方而言，只能算是中央給地方的「獎賞」，地方未必可以拿得到，亦即地方能否拿到，以及可拿到多少，必須視中央的標準或能力。準此，中央與地方之首長無論是否同黨派、政策理念是否存有歧異，會影響補助款的金額多寡，但不至於影響統籌分配款的比例，除非重新修改該分配規則。亦即，在補助款的給予上，地方的確得看中央的臉色，所設定的標準或其財政資源的大小；但統籌分配款既屬地方的應得權利，則無論地方與中央是否敵對，或無論相互敵對程度高低為何，皆不可也不會影響其應得權利。

2.政策屬性

(1)統籌分配款：從中央的角度來看，統籌分配款係中央對地方的重分配款項，政策屬性為「重分配政策」的型態；

(2)補助款：補助款係中央對地方的分配款項，不僅政策屬性為「分配政策」的範疇，更必然是中央對地方所掌握的羅蔔與棍棒！

3.支用方式

(1)統籌分配款：統籌分配款作為地方的應得權利，則要如何支用，自應給地方決定空間，原則上中央不應對地方設限；

(2)補助款：補助款既然為中央對地方的羅蔔與棍棒，則地方如何運用該類款項，原則上中央自可作「專款專用」的指定用途。例如，財政收支劃分法§35-1 規定：「地方政府未依規定之預算籌編原則或有依法得徵收之財源而不徵收時，其上級政府應視實際情形酌予減列或減撥補助款；對於努力開闢財源具有績效者，其上級政府得酌增補助款。」、§37 規定：「各級地方政府未依規定負擔應負擔之經費時，其上級政府得扣減其補助款。」就具有羅蔔與棍棒之意味。

(四)結論

所謂「統籌分配款」是指中央基於調整地方政府間財政失衡之問題，將原屬於各地方的稅源集中收為國稅後，再重新分配給地方的財政款項。至於，「補助款」則是指中央考量地方自治財源可能不足，或為獎勵地方給地方的款項，以消彌中央、地方間的垂直財政失衡的問題。兩套制度是否整合，抑或雙軌並存，目前各國、各邦所採制度不一；就我國現行制度而言，則顯係採取雙軌併行制。

補助款與協助收入

(一)補助款定義

不同地方政府由於所處環境與資源各異，因此施政能力或所能提供服務之質量自然也會產生差異。為防止各地方落差之情形過大而影響民眾生活品質，中央或上級政府乃須要針對特定事務補助地方，使其運作能維持一定水準。

(二)協助金定義

中央對於財源豐裕的地方政府，可要求其支付一定費用，以與其他政府共同承擔特定公共事務的責任。

(三)現行法制

1.地制法§69

各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得協助金。

2.財劃法§30

中央為謀全國之經濟平衡發展，得酌予補助地方政府。

3.財劃法§31

縣為謀鄉 (鎮、市) 間之經濟平衡發展，對於鄉 (鎮、市) 得酌予補助；由此可見，補助或協助收入，可可說是各級政府間為謀均衡發展所採行的財政調節手段。

(四)補助款種類

主要可分為一般性補助與指定用途之計畫型補助。

1.一般性補助：其目的是協助直轄市、縣市、鄉鎮市彌平基本財政收支差短。由於涉及地方政府基本運作，故中央應優先予以補助。中央給予地方之後，亦應列為地方預算項。

2.計畫型補助：只針對特定施政計畫給予之補助。符合財劃法§30 條所定之原則，包括

(1)計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目

(2)跨越直轄市、縣市或二以上縣市之建設計畫

(3)具有示範性作用之重大建設計畫

(4)因應中央重大政策或建設，需由地方政府配合辦理之事項

(五)補助原則

1.中央對直轄市、縣市採不同的補助原則

(1)直轄市的計畫型補助，係針對計畫內容分別給予不同比例之經費

(2)縣市的計畫型補助，先依縣市本身財政能力先行區分為三級，在依計畫內容，對不同等級之縣市給予不同比例之補助

2.績效考核：中央對於直轄市、縣市政府運用補助金之執行效能、年度預算編制或執行情形以及相關開源節流績效等應進

行考核，考核結果可以府以相關獎懲措施。

(六)補助金對地方財政之影響

補助金對今日地方政府而言，除在性質上屬由上級撥補的收入項目，更可作為上級政府參與地方事務的制度化途徑。雖可使地方政府增加其收入來源，但亦顯地方在財政上依賴上級或中央，更使上級或中央對地方的控制力量加強，如此「地方自治」更難落實。

統籌分配款☆

(一)定義

為配合國家整體運作需求，或提供民眾一致的服務標準，地方政府必須履行特定職能，並投入所需財源。為達成此目標，同時配合各地方政府間財源多寡不一情形，中央或上級政府應對某些稅收進行調整，作為調合各地方收支差異的手段。申言之，統籌分配款就是中央或上級政府對地方財源的「重分配」作為。

(二)種類

1.中央統籌分配給直轄市、縣市、鄉鎮市

所得稅10%、貨物稅10%、營業稅40%、土增稅20%

2.縣統籌分配給鄉鎮市

地價稅20%、房屋稅20%、契稅20%

(三)分配原則

1.特別統籌分配款(6%)

由中央統籌分配給直轄市、縣市、鄉鎮市之款項，應以總額6%列為特別統籌分配稅款，主要用途為支應受分配地方政府緊急及其他重大事項所需經費。支用方式上，須經主管機關報行政院核定後，依實際情形分配與地方政府。

2.普通統籌分配款(94%)

由中央統籌分配直轄市、縣市及鄉鎮市)之款項，應以總額百分之九十四列為普通統籌分配稅款，應各以一定比例分配直轄市、縣市及鄉鎮市

(1)直轄市：以前年度營利事業營業額、財政能力與其轄區內人口及土地面積等因素，研訂公式分配。

(2)縣市：根據受分配縣市之基準財政需要額減基準財政收入額之差額，及縣市轄區內營利事業營業額，制定公式分配

(3)鄉鎮市：參酌鄉鎮市正式編制人員人事費及基本建設需求情形，研訂公式分配

(4)特別考量：福建省金門縣及連江縣由於財政特殊情形，分配時應另予考量

(四)統籌分配款對地方財政影響

藉由統籌分配款平衡地方財政差異，可說是中央與地方財源重分配的具體手段，易有重大影響。

優點	缺點
符合自治精神 以稅收彈性較大的國稅作為統籌稅目，可充裕地方財源，提高地方自主財源比例，符合自治精神	不穩定性 統籌分配稅目之稅基與稅收廣大，易受景氣影響而波動，使地方財源不具穩定性
增加地方財政支出自主性 統籌分配款未限制用途，可增加地方財政支出自主性，使地方支出不受上級政府扭曲干預	標準複雜性 統籌分配之計算標準甚為複雜，且計算標準常因資料改變而有變化，計算上耗時費力。
調合各地方收支差異 統籌分配款可平衡區域經濟發展，校正地方政府財源之不均

補助金與統籌分配款區別

	補助金	統籌分配款
相同點	1.均按一定公式或一定比例進行 2.均要納入預算，並依預算執行程序支用
相異點	1.無固定稅源，由國庫酌予補助 2.限定使用範圍或項目 3 中央或上級對補助項目有權進行績效考核或獎懲	1.固定稅源 2.當地方人事費或一般性支出等不足項目。 ３依一般審計程序辦理。

中央與地方財政之調節

◎考題

◎中央政府欲平衡各地方政府財政收支失衡情形，有那些法定途徑？又應考量那些因素？

地方制度法有關中央與地方財政之調節

◎考題

◎地方制度法有關中央與地方財政之調節有何規定？請扼要說明之。又有那些方案及做法可以充實地方財政並落實地方政府再造？試申己見。

（一）依據直轄市，縣市，鄉鎮市應分配之國稅，直轄市及縣市稅，依財政收支劃分法規定辦理。

（二）收入，支出及地方稅之課徵。

（三）公債、借款(地制法§68)

1.直轄市、縣市預算收支之差短，得以發行公債、借款或移用以前年度歲計賸餘彌平，鄉鎮市預算收支之差短，得以借款或移用以前年度歲計賸餘彌平。

2.前項直轄市、縣市公債及借款之未償餘額比例，鄉鎮市借款之未償餘額比例，依公共債務法之規定。

（四）補助金、協助收入

1.補助金

(1)中央對地方之補助金-財劃法§30

①計畫效益涵蓋面廣，且具整體性之計畫項目。

②跨越直轄市、縣市或二以上縣市之建設計畫。

③具有示範性作用之重大建設計畫。

④因應中央重大政策或建設，需由地方政府配合辦理之事項。

(2)縣對鄉鎮市之補助-財劃法§31

縣為謀鄉鎮市間之經濟平衡發展，對於鄉鎮市得酌予補助

2.協助金-地制法§69

各上級政府為謀地方均衡發展，對於財力較差之地方政府應酌予補助；對財力較優之地方政府，得取得協助金。

3.縣為謀鄉鎮市間經濟平衡發展，對於鄉鎮市得酌予補助。其補助辦法，由縣政府另訂之。

(三)中央與地方費用之分擔(地制法§70)

1.中央費用與地方費用之區分，應明定由中央全額負擔、中央與地方自治團體分擔以及地方自治團體全額負擔之項目。中央不得將應自行負擔之經費，轉嫁予地方自治團體。

2.直轄市、縣市、鄉鎮市辦理其自治事項，應就其自有財源優先編列預算支應之。

(四)替代財源(地制法§72)

直轄市、縣市、鄉鎮市新訂或修正自治法規，如有減少收入者，應同時規劃替代財源；其需增加財政負擔者，並應事先籌妥經費或於法規內規定相對收入來源。

(五)公共造產(地制法§73)縣市、鄉鎮市應致力於公共造產；其獎助及管理辦法，由內政部定之。

地方財政困難之原因及充實方案

◎考題

◎當前充實地方財政之可行方案如何？試述之。

◎近年來地方政府財政日益困窘，請提出如何抒解地方財政困難的策略及方法。

◎如地方自治團體欲提高財政自主性，可能的做法有那些？

(一)當前地方財政困境

當前台灣財政的問題，就是「不足」與「不均」。

不足：中央掌握優勢財源與支配劃分權，致使地方可用財源有限。

不均：地方間由於地理條件、發展程度各不相同，致財源多寡與財政狀況有高度差異。

1.當前地方財政困境形成的原因

(1)整體條件

①中央政府對地方政府財源取得與運用，採取主導與管制態度，致地方自主空間相對有限。

②各地方天然資源、經濟發展條件不一，致財源分布有先天上的限制

③利益團體、民意代表高度介入，扭曲稅制，致影響既有收入與支出的均衡

④整體經濟成長趨緩，國民租稅負擔率持續下降，使國家整體財源長期處於緊縮狀態

⑤統籌分配稅款不足以支應底方財政調度需求，或配合地方日趨擴大的支出所需

(2)個別運作：指各地方政府處理財政問題時所面臨的挑戰或困境。

①地方人事費、經常性支出比重過高，致排擠其他施政項目。

②地方自籌財源意願不足，長期以來均只重視向中央爭取經費而不努力改善本身財政結構，或引進民間資源參與地方公共建設。

③為求突顯施政績效，地方民選首長常重視短期建設成果，而不重視長期投資，致影響財政收之效率與功能。

④地方政府基於本位主義，只求盡量爭取財源補助，但對於如何妥善運用發揮效率效能卻相對不重視。

2.當前地方財政惡質化可能形成的危機：

當前地方財政面臨「整體不足、各別失調」因素的交互影響，將可能形成下列兩大危機。

(1)地方資源落入長期失衡的惡性循環。中央缺乏足夠財力挹注地方，地方又無能為力改善現況，將可能使某些地方長期處於財政失衡狀態，不僅財政體質惡化，且財政受益能力亦不足。

(2)地方自治將更難落實，同時中央地方關係更為緊張。

(二)健全地方財政可行策略☆☆

◎考題

◎為健全地方財政，就財政收支劃分法制而言，其策略為何？試述之。

健全地方財政可行策略：

1.統籌分配法制化

就中央統籌分配稅款而言，可修改財政收支劃分法，將統籌分配稅款之分配方式重新調整，予以公式化。

2.稅制變革合理化

地方財政收入不足，加上近年地方大幅推動社會福利措施，給付行政比例占政府成本逐年成長，宜商討修正財政收支劃分法，大幅改造稅制。

3.公共造產獨占化

公共造產係特殊經濟制度，應將「公共造產獎助及管理辦法」通盤檢討，一方面要符合法律化之規定，同時亦符合經濟制度法律化之潮流。

4.財源分劃公式化

將財政收支劃分法有關中央與地方財政相關問題加以法制化、公式化，以明確權責劃分，減少中央地方垂直權限爭議。

5.補助機制自治化

補助機制之調整，係在落實中央與地方之均權制度，同時自應持續發展，以建立真正的財政補助制度。

6.收支平衡動態化

動態平衡在財政政策上，應為審慎考量之政策工具基準，政府角色扮演穩當，將有助於經濟之回復。

7.其他

例如鼓勵地方間加強跨域合作舉辦公用事業，或以法律明定經常性支出由中央統一編列預算加以補助地方。

我國地方自治財政問題，主要在於「患寡又患不均」，一者在於地方稅收與中央稅收無法比擬，自有財源發展彈性低於中央，以致過分依賴中央補助款，卻仍無法支應日趨膨脹之公共支出。再者，各地方自治團體自然條件不同、經濟狀況互異、稅課豐吝懸殊，嚴重者縱將全數稅收撥供使用，亦不敷預算支出之需。目前我國雖然有補助款與統籌分配稅款等制度，作為財政調度之用，惟前者仍有法制化、公開化、透明化之問題；而後者則有進一步合理化、客觀化之必要。目前中央政府舉債連連，故其對地方之補助採「救急不救窮」政策，要解決地方財政困難根本之道，在於回歸地方自治財政之自主、自發性，唯有努力自行開闢財源，不再過份依賴上級補助款，始能澈底解決問題。

地方稅法通則☆☆☆

◎考題

◎請說明地方自治團體開徵特別稅課時，要受到那些條件的限制？

◎依地方稅法通則之規定，地方政府得視自治財政需要，開徵那些地方稅課？但那些事項不得開徵？又開徵的法定程序為何？

◎地方財政問題究應如何改善？試依下列問題回答之：

（一）公益彩劵收益應用於何種戽目支出？

（二）公共造產可否在直轄市推動？

（三）特別稅課可否在鄉鎮市上附徵？

地方稅法源

1.地制法§67 地方稅之範圍及課徵，依地方稅法通則之規定。

2.地方稅法通則§1 直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所課徵地方稅，依本通則之規定；本通則未規定者，依稅捐稽徵法及其他有關法律之規定。

地方稅範圍§2

本通則所稱地方稅，指下列各稅：

1.財政收支劃分法所稱直轄市及縣市稅、臨時稅課。(土房契娛牌印)

2.地方制度法所稱直轄市及縣市特別稅課、臨時稅課及附加稅課。

3.地方制度法所稱鄉 鎮市臨時稅課。

地方稅開徵限制§3

1.不得開徵限制

直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所得視自治財政需要，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課。但對下列事項不得開徵：

(1)轄區外之交易。

(2)流通至轄區外之天然資源或礦產品等。

(3)經營範圍跨越轄區之公用事業。

(4)損及國家整體利益或其他地方公共共利益之事項。

2.課徵年限

特別稅課及附加稅課之課徵年限至多4 年，臨時稅課至多2 年，年限屆滿仍需繼續課徵者，應依本通則之規定重行辦理。

3.課徵對象限制

(1)特別稅課不得以已課徵菸酒稅或貨物稅之貨物為課徵對象

(2)臨時稅課應指明課徵該稅課之目的，並應對所開徵之臨時稅課指定用途，並開立專款帳戶。

稅率調整§4

直轄市政府、縣市政府為辦理自治事項，充裕財源，除印花稅、土地增值稅外，得就其地方稅原規定稅率(額)上限，於30%範圍內，予以調高。稅率 (額) 調整實施後，除因中央原規定稅率 (額) 上限調整而隨之調整外，2 年內不得調高。

附加稅課§5

1.直轄市政府、縣市政府為辦理自治事項，充裕財源，除關稅、貨物稅及加值型營業稅外，得就現有國稅中附加徵收。但其徵收率不得超過原規定稅率30%。

2.前項附加徵收之國稅，如其稅基已同時為特別稅課或臨時稅課之稅基者，不得另行徵收。

3.附加徵收稅率除因配合中央政府增減稅率而調整外，公布實施後2 年內不得調高。

地方稅徵收程序§6

1.直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所開徵地方稅，應擬具地方稅自治條例，經直轄市議會、縣 議會、鄉鎮市民代表會完成三讀立法程序後公布實施。

2.地方稅自治條例公布前，應報請各該自治監督機關、財政部及行政院主計處備查。

稅捐受償之順序§7

各稅之受償，依下列規定：

1.地方稅優先於國稅。

2.鄉鎮市稅優先於縣市稅

規費法

立法目的

規費法§1 為健全規費制度，增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益，特制定本法。

法源

地制法§67 地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。

規費法§2 各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。法院徵收規費有特別規定者，不適用本法之規定。

主管機關

本法所稱規費主管機關：在中央為財政部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府；在鄉鎮市為鄉鎮市公所。

業務主管機關

業務主管機關，指主管應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。

徵收機關

1.徵收機關，指辦理規費徵收業務之機關學校。

2.徵收機關辦理本法規定之各項規費徵收業務，得視需要，委任所屬機關，或委託其他機關、公民營機構辦理。

規費種類§6

規費分為行政規費及使用規費

行政規費§7 (申請才有的)

各機關學校為特定對象之權益辦理下列事項，應徵收行政規費。但因公務需要辦理者，不適用之：

1.審查、審定、檢查、稽查、查核、勘查、認證、公證、驗證、審驗、檢驗、查驗、試驗、化驗、校驗、校正、測試、測量、指定、測定、評定、鑑定、檢定、檢疫、丈量、鑑價、監證、監視、加封、押運、審議、認可、評鑑、特許及許可。

2.登記、權利註冊及設定。

3.身分證、證明書、證書、執照、證照、護照、簽證、牌照、戶口名簿、門牌、許可證、特許證、登記證及使用證之核發。

4.考試、考驗、檢覈、甄選、甄試、測驗。

5.為公共利益而對其特定行為或活動所為之管制或許可。

6.配額、頻率或其他限量、定額之特許。

7.依其他法律規定應徵收行政規費之事項

使用規費§7 (原本就有 跟機關要一份，使用者付費)

各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：

1.公有道路、設施、設備及場所。

2.標誌、資料(訊)、謄本、影本、抄件、公報、書刊、書狀、書表、簡章及圖說。

3.資料(訊)之抄錄、郵寄、傳輸或檔案之閱覽。

4.依其他法律規定應徵收使用規費之項目。

收費基準§10

業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並送該級民意機關備查後公告之：

1.行政規費：依直接材物料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。

2.使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。

規費之檢討§11

規費之收費基準之定期檢討，每3 年至少應辦理一次。

延期繳納§15

訂有繳納期限之規費，繳費義務人因天災、事變或其他不可抗力之事由，不能於規定期限內繳納者，除其他法律另有規定者外，得於其原因消滅後10 日內提出具體證明，向徵收機關申請准予延期繳納，其延期繳納期間不得逾1 年。

分期繳納§16

訂有繳納期限之規費，其金額達一定數額以上，繳費義務人不能於規定期限內繳納者，除其他法律另有規定者外，得於繳納期限內，向徵收機關申請核准，分2 期至6 期繳納，每期間隔以不超過2 個月為限。

消滅時效§17

訂有繳納期限之規費，於繳納期限屆滿之次日起5 年內，未經徵收者，不再徵收。

◎考題

◎請說明在地方稅則中，何謂經營範圍跨越轄區的公用事業？

（地提示：方稅法通則第３條）

公共造產

◎考題

◎請評論公共造產對今日地方政府的意義，重要性，以及可能產生的問題為何？

「公共造產」係指縣市、鄉鎮市等地方自治團體，依其地域特色及特殊資源，經營具有經濟價值之相關事業，以促使地方發揮財源自力自主精神的地方經濟財政制度﹔亦即，「公共造產」乃積極利用地方的自然環境和資源，配合當地人力、物力、財力，充分加以開發利用，藉以創造財富，為地方政府謀求增加財源，開發地方的經濟建設，進而繁榮地方，樂利民生達成富足社會之地方財政的制度設計。

(一)法制規定

1.法源

地制法§73 縣市、鄉鎮市應致力於公共造產；其獎助及管理辦法，由內政部定之。

2.公共造產意涵

依公共造產獎助及管理辦法規定，公共造產，係指縣市、鄉鎮市依其地方特色及資源，所經營具有經濟價值之事業。

3.經營方式

公共造產得由縣市政府、鄉鎮市公所自行經營、委託經營或合作開發經營。其經營方式，經各該立法機關議決後，縣市政府應報內政部備查；鄉鎮市公所應報縣政府備查，並副知內政部。

(1)自營方式：自營方式亦為傳統官僚模式，其扮演獨占所有治理職能者的角色，認為公部門與私部門的本質完全不同，私部門是以追求利潤極大化為目的，而公部門是以極大化公共利益為目的，因而對公共財的範圍作最大之解釋，一般多由地方政府自行經營管理為原則，擁有所有權及主導權。

(2)委託經營方式：政府機關選擇採行委外經營方式，其原因通常為撙節施政成本、公務人力不足、提昇服務品質、排除地方政治問題、便於取得外部專家的知識與經驗，以及擴大經濟規模等，一般委託經營管理，均以簽定契約辦理，政府與民間二者關係是市場交易行為，政府雖不具有主導公共造產的權利，但其所有權仍屬於政府。

(3)合作開發方式：由於政府部門不能再以「無償」的方式提供服務和財貨給人民，公共服務和財貨的生產必須反映市場價格，因此政府部門將市場競爭機制納入公共造產之設計、生產和維持。

4.業務之協調

縣市政府、鄉鎮市公所為辦理公共造產業務之協調、諮詢，得設公共造產委員會，置召集人1 人，由地方行政機關首長擔任，置委員8~12 人，由召集人就各該相關單位主管、地方公正人士、學者專家聘(派)兼任之，任期4 年，為無給職。

5.獎助規定

（1）.內政部得設置公共造產基金及鄉鎮創業自立基金，貸放及獎助縣市、鄉鎮市興辦公共造產。

（2）.各縣市政府、鄉鎮市公所受領之補助金，應依原定計畫用途使用，不得移作他用。

6.績效考核

縣市政府、鄉鎮市公所推行公共造產，分別由內政部、縣政府辦理考核，具有績效者，內政部得發給獎勵金。

7.結束經營

公共造產之結束經營，經各該立法機關議決後，縣市政府應報內政部備查，鄉鎮市公所應報縣政府備查，並副知內政部。

(二)中央(內政部)對公共造產之影響

公共造產雖視地方創造財源的彈性選擇，但落實過程中，中央仍具有實質影響力。

1.程序上限制

辦理公共造產的合法化程序、設立經營組織等，都要遵守內政部制訂的規範，地方不得任意做決定。

2.財務上誘因

(1)除程序管制外，內政部所設立的公共造產基金對地方更是一大誘因。地方若欲獲得財源補助或獎勵，勢必要遵守內政部訂定的各項規定。

(三)公共造產之排除

公共造產獎助及管理辦法所規範的範圍僅限於縣市、鄉鎮市，直轄市則排除在外，其原因可能為直轄市資源較豐富、或其在整個政府體系地位上不適合接受內政部督導與補助，然如此也可能減低直轄市努力開拓財源或彈性經營地方公共事業的誘因。

(四)公共造產的特質

1.公共造產之主體為地方自治團體

2.公共造產為多目標性的事業

3.公共造產為多元性的事業

4.公共造產可充裕地方性建設經費、發揮自力更生的精神

5.公共造產是一種取之於地方，用之於地方的事業

6.公共造產之收入與支出均應列入地方政府之總預算

7.公共造產必須具有主觀與客觀條件配合

(四)公共造產實務面

1.目前地方政府進行公共造產計畫內容可謂五花八門，包括公墓、納骨塔、停車場、風景遊樂區等，確實發揮了「因地制宜」、「開發地方特色」等效果。然從收支平衡角度而言，各公共造產項目間盈虧差距甚大，其主要原因可能有

(1)易受社會景氣起伏影響，收支情形不易準確預期

(2)民眾喜好快速變動，致營運項目或訴求重點不一定能完全符合其需求。

(3)營運常受法規與議會監督等因素干預，無法向一般企業彈性調整。

結論

公共造產的經營方式不論是「府際合作、公私夥伴開發經營」，或是「公部門委託私人經營管理」，都是指縣市、鄉鎮市政府，為創造或開闢財源，依其地方特色及資源，所經營具有經濟價值之營利事業，藉以創造財富、開闢財源的另一項選擇，但由於在上級監督控管、以及本身缺乏良好經營條件下，仍僅能擔任輔導性的財源籌措管道地方政府公債與公共債務法

地方發行公債之所以有利於地方政府的財務調度，乃因地方政府發行公債或是地方公庫券將讓地方政府籌措資金管道多元化，並有效引導民間的多餘資金投入地方公共建設；同時，無論是地方公債或地方公庫券，一般而言，其利率都比地方政府向銀行貸款的利率低許多，有助於地方政府節省負債的利息損失，也算是「保本省息」的財務調度方式。

地方公債特性

屬地方政府發行的公債稱為地方公債簡稱「地方債」，它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度。不少國家中有財政收入的地方政府及地方公共機構也發行債券，它們發行的債券稱為地方政府債券。地方政府債券一般用於交通、通訊、住宅、教育、醫院和汙水處理系統等地方性公共設施的建設或籌措機構的營運經費。地方政府債券一般也是以當地政府的稅收能力作為還本付息的擔保。

地方公債與中央公債之不同

地方公債指各縣市政府所發行之公債，中央公債由財政部國庫署編列發行額度，委託中央銀行國庫局標售發行。目前中央政府及地方政府公債多採登記形式發行，到期一次還本，茲就兩者不同，說明如下：

(一)發行主體不同

地方公債指各縣市政府所發行之公債，中央公債由財政部國庫署編列發行額度，委託中央銀行國庫局標售發行。

(二)主管機關不同

地方公債主管機關，在直轄市為直轄市政府，在縣市為縣市政府，在鄉鎮市為鄉鎮市公所；中央公債主管機關為財政部。

(三)監督機關不同

地方公債監督機關，直轄市、縣市由行政院監督，鄉鎮市由縣政府監督；中央公債監督機關為立法院。

(四)舉債額度不同

中央及各地方政府在其總預算、特別預算及在營業基金、信託基金以外之特種基金預算內，所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預估之前三年度名目國民生產毛額平均數之48%；其分配如下：

1.中央為40%。

2.直轄市為5.4%。

3.縣市為2%。

4.鄉鎮市為0.6%。

(五)其他

例如超額舉債時，財政部由監察院依法進行監督，直轄市、縣市、鄉鎮市由各該監督機關命其於一定期限內改正或償還，逾期未改正或償還者，減少或停止其補助款。

欲將地方公債作為開拓地方財源時應考慮之因素。

(一)體制問題

我國投融資體制中對政府作為投資主體的責任機制不健全。這是制約我國地方公債發行的體制原因之一。從現行體制看，我國目前尚未建立有效的政府財政風險責任體制，政府造成的債務可以輕易地轉至下屆政府，而下屆政府又不必承擔上屆政府工作失誤的政治責任，這就必然會使地方各級政府錯誤的使用或浪費資金。一旦讓地方舉債，可能各地會一哄而上，競相舉債，結果導致地方債務危機。

(二)風險問題

發行地方公債的風險，主要有兩個方面：一個是償還風險。由於地方公債投資項目效益低下，投資的收益難以償還債務本息，最易形成“借新債還舊債”的局面。另一個是債務過度膨脹的風險。在尚不允許地方政府舉債的情況下，地方政府就已經在憑借各種名義舉借和承擔了大量債務，一旦有了合法地位，地方政府是否會大量舉債從而帶來整個國家債務失衡或失控仍是未知數。

(三)信用問題

信用問題主要表現在地方政府是否能夠堅持以誠信為本，建設誠信政府。政府不誠信容易導致市民在購買地方公債時產生各種各樣的疑慮，擔心一旦購買后是否能夠兌現，是否能按照購買時的規定落實。

(四)管控問題

發行地方公債意味著舉債權的下移，這一方面增強了地方政府的自主權，而另一方面，如果管理不善、控制不嚴，不但會加深財政風險，還為某些地方官員員非法聚斂財物提供機會，有可能進一步加大官員的腐敗問題。

公債法之修正檢討

為因應地方政府行政區劃變革與提升地方政府財源籌措及自治之能力，現行公債法應予以調整，並以「債限合理化、還本制度化、資訊透明化」為原則進行修正。

(一)債限修正

因應行政區劃變革，賦予直轄市、縣市及鄉鎮市合宜自治能量，使其施政更具彈性，個別直轄市、縣市及鄉鎮市超過一年公共債務之債限，以當年度總預算及特別預算歲出總額為計算基準，超過一年公共債務未償餘額預算數占當年度歲出總額比率，直轄市、縣市、鄉鎮市，各不得超過250%及70%及25%。

(二)債務改善管理

使直轄市、縣市或鄉鎮市於債務瀕臨債限時，能本於財政自我負責精神，即時採取改正措施。增訂其超過1 年公共債務未償餘額預算數，達債限之90%時，即應提出債務改善計畫及時程表，送監督機關備查，進行債務改善管理。

(三)降低公共債務未償餘額

為能減緩及適度降低公共債務未償餘額，增訂縣市及鄉鎮市應以其上年度之公共債務未償餘額預算數至少1.6%編列還本款項；另為加速還本，增訂中央、直轄市、縣市及鄉鎮市得視歲入執行狀況，於其當年度預算原編列之債務償還數外，增加還本數額。

(四)提升債務透明度

為提升債務透明度，強化債務管制效果，應充分揭露公共債務資訊，並於政府公報及政府網站公開。

結論

依公共債務法第3條之規定，直轄市、縣市得發行公債，即其得視財政狀況需要，以發行公債及舉借國內外借款，用於彌補歲入歲出差短，及發行未滿1年的市政債票等調節庫款收支，並依同法第4條規定，納入長、短期債限管制。亦即，直轄市及縣市不僅得利用公債及國內外借款籌措資金，亦可發行長期債券、短期票券以彌補暫時性資金缺口。

◎考題

◎近年來，地方文化產業化及產業文化化的蓬勃發展，為臺灣地方產業發展注入新的思維及活力，但亦遭遇不少問題。請詳細探討分析這些地方產業發展所面臨的問題及其可能解決的方法。

一、面臨的問題：

１地方人口老化

２地方參與不足

３成員主導與合作關係經驗久缺，導致地方文化產業不能順利發展。

４就以地方自治觀點而言：

（１）社區組織之健全度不足，未能培養社區領袖。

（２）缺乏整合，亦欠缺推動地方文化產業之專業人力。

（３）社區的自主性受壓抑，由中央或地方政府主導，社區反而未能提出自主性的發展策略。

二、可能解決方法：

１對於地方文化產業加強資源的開發與整會，並舉辦文化產業之傳承及研習。

２建置縣市政府之協調整仮機制。

３辦理地方文化產業的人才培育計畫。

４辦理縣市地方文化產業輔導計劃。

綜上說明：灺方文化產業化，係以文化為焦點，活化地方型經濟產業，並推動地方特色產業。傳統節慶，作為地方文化設施，並珍視地方產業所寓含文化意義。地方政府宜採取誘導方式，激發地方能自行組織並發展計畫，配合經費稽核與控管逹成地方文化產業化之目標。